農(nóng)地確權(quán)：委員呼吁打破“二元制”

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 張敏 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 張敏 發(fā)自北京

隨著城鎮(zhèn)化進程的加速，如何保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)，再度成為焦點。今年“兩會”期間，多份關(guān)于保護農(nóng)村土地權(quán)益的提案引發(fā)關(guān)注。

全國政協(xié)委員、中央財經(jīng)大學(xué)金融學(xué)教授賀強提交了 《關(guān)于從國家立法層面加強農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)保護的幾點想法》。全國政協(xié)委員、清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明也提交了 《關(guān)于推進土地制度改革加快城市化進程的建議》、《小產(chǎn)權(quán)房的治本之策》等6個提案。

全國政協(xié)委員、國務(wù)院參事室特約研究員蔡來興在人民大會堂接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時說，“至少有100萬億元資產(chǎn)凝固在農(nóng)村土地上，如果把這些資產(chǎn)盤活了，農(nóng)村什么也就都有了。”

據(jù)他稱，現(xiàn)在關(guān)于農(nóng)村土地的問題特別多，國家需要立法，從法制上、法規(guī)上作出明確規(guī)定。

二元土地制度成禍根

“兩會”期間，多位接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪的代表與委員，大致勾勒出在農(nóng)村土地財產(chǎn)上的主要訴求：賦予農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地同等的權(quán)利，真正做到同地同權(quán)，乃至同價。更有不少委員呼吁，在這個原則下，《土地管理法》應(yīng)作出實質(zhì)性修訂。

近年來，圍繞著農(nóng)村土地的糾紛屢見不鮮，多體現(xiàn)在征地環(huán)節(jié)中，農(nóng)民的權(quán)益沒有得到很好的保護。蔡繼明認為，主要原因在于城鄉(xiāng)二元土地制度，進而導(dǎo)致農(nóng)村土地和城鎮(zhèn)土地不能享有同等權(quán)利。

我國《憲法》規(guī)定，城市的土地歸國家所有，農(nóng)村的土地歸集體所有。政府可以出于公共利益的需要，對農(nóng)村集體的土地進行依法征收征用，并給予一定補償。

在蔡繼明看來，同是土地公有制，上述二者并非同地、同權(quán)、同價。農(nóng)村集體的土地即使已由政府有關(guān)部門確定為建設(shè)用地，要用于農(nóng)民自住房、村辦企業(yè)以及公共設(shè)施以外的建設(shè)，也必須首先被政府征收為國有土地。

而在這個過程中，土地價格的差異往往較大，農(nóng)民也容易在分配中遭受損失。賀強就表示，在征地過程中，農(nóng)民所得甚少，大概只有土地增值收益的5%~10%。由于征地阻力很大，有些地方甚至出現(xiàn)強拆現(xiàn)象。

今年1月，溫家寶總理在《求是》雜志上撰文表示，任何人無權(quán)剝奪農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)。2月發(fā)布的中央“一號文件”也表示，健全嚴格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度。溫總理在本月5日的政府工作報告中也指出，土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利，任何人都不能侵犯。

蔡來興表示，在市場經(jīng)濟的背景下，權(quán)利就是價值，這種價值應(yīng)該貨幣化、資本化、市場化，如果得到落實，農(nóng)民就不再為錢發(fā)愁。他表示，按照市場價值估算，至少有100萬億資產(chǎn)凝固在農(nóng)村土地上。

呼吁“同地同價同權(quán)”

“兩會”期間，多份提案涉及到了土地制度問題。

賀強建議，在向農(nóng)民征地的過程中，要想有效保護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)和利益，就必須提高農(nóng)民在土地增值收益中的分配比例。蔡繼明則呼吁，改革二元土地制度，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。

事實上，改革二元土地制度、呼吁同地同權(quán)的聲音早就出現(xiàn)過。知名地產(chǎn)商任志強就表示，城鄉(xiāng)二元土地結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村土地很難順利地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)用地，而國家對城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標又有控制，這就造成了城市住房用地供應(yīng)不足，進而影響房價。

而當農(nóng)民不經(jīng)過征地程序就將自建房出售時，法律意義上被禁止的“小產(chǎn)權(quán)房”便應(yīng)運而生。

盡管不合法，但小產(chǎn)權(quán)房已成為農(nóng)民分享城市化發(fā)展成果的重要途徑。全國工商聯(lián)房地產(chǎn)商會給出的數(shù)據(jù)顯示：1995~2010年間，全國小產(chǎn)權(quán)房竣工建筑面積累計達到7.6億平方米，其中“十一五”時期小產(chǎn)權(quán)房竣工規(guī)模達到2.83億平方米。

對此，蔡繼明也在提案中建議，給小產(chǎn)權(quán)房有條件地轉(zhuǎn)正：對于建立在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，要承認其合法性；對于非法占用農(nóng)地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，也要區(qū)別對待。這也是蔡繼明連續(xù)多年提出有關(guān)根治小產(chǎn)權(quán)房的提案。

雖然與房地產(chǎn)商們的出發(fā)點并不相同，但“兩會”期間，不少代表和委員也都對這一問題表示了關(guān)注。全國人大代表、原廣東省副省長李容根以及全國政協(xié)委員、龍潤集團董事局主席焦家良均建議，建立可供房屋和土地流轉(zhuǎn)交易的流通市場，實現(xiàn)農(nóng)村集體土地與國有土地的 “同地、同價、同權(quán)”。

重在《土地管理法》修訂

此前，國土部土地利用管理司副司長冷宏志曾表示，農(nóng)村集體建設(shè)用地自發(fā)進入市場是客觀存在的趨勢。

但所有這些建議，歸根到底將主要體現(xiàn)在 《土地管理法》的修訂上。據(jù)悉，國務(wù)院法制辦已從去年組織開展 《土地管理法》的調(diào)研，該法律的修訂工作有望在今年有所進展。

據(jù)悉，包括蔡繼明在內(nèi)的一些委員已經(jīng)針對 《土地管理法》的修訂提出提案。在關(guān)于征地制度的建議中，委員們認為應(yīng)該增加一項：對于有爭議的征收，在最終裁決作出前，不得實施。更有委員建議，在上述法律的修訂中，干脆賦予農(nóng)村土地與城鎮(zhèn)土地同等的權(quán)益。若如此，小產(chǎn)權(quán)房便搖身一變成為合法住房。

事實上，由于涉及大量的制度障礙，在改變城鄉(xiāng)二元土地制度方面，很難做到一步到位。而對于這一問題，“一號文件”的表述為，加快修改完善相關(guān)法律，落實現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的政策。

一些委員認為，可行的方式應(yīng)該是“漸進式”推進。蔡來興就稱，農(nóng)村土地能否享有與城市土地同等權(quán)利，這可以研究。但是農(nóng)村土地應(yīng)該可以成為一種商品，是有價值的，價值如何確定、如何實現(xiàn)，就需要在法律上把問題解決，這就涉及到《土地管理法》的修訂。

關(guān)于價值實現(xiàn)的方式，民革中央在其提交的 《關(guān)于創(chuàng)新農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，推進農(nóng)村“兩權(quán)”抵押的建議》的提案中建議，開展“兩權(quán)抵押”，即賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)抵押貸款的權(quán)利，用以解決農(nóng)村資金瓶頸。

民革中央負責人認為，“可從政策上，允許城市資本和城市居民通過指定機構(gòu)，以公開、公平的方式購買農(nóng)村資產(chǎn)的使用權(quán)，包括農(nóng)民的房地產(chǎn)，并通過權(quán)證的發(fā)放來保護其合法性。”

李容根則表示，該試點可以先從廣東推進。