今年置換債已發(fā)行3780.56億元，多地官宣隱債清零 專家：把握化債政策機遇，將財政資源向民生等傾斜

每經記者 宋欽章    每經編輯 張益銘

今年以來，已有15個地區(qū)發(fā)行3780.56億元用于置換存量隱性債務的再融資專項債（以下簡稱“置換債”）。而隨著“6+4+2”萬億元的化債組合拳的持續(xù)推進，化債效果已有所顯現。今年以來，已有多個地區(qū)官宣“隱債清零”。

與此同時，應該看到的是，隱性債務顯性化之后，原有債務本金并沒有減少。剝離政府融資功能的城投公司在“退平臺”之后，短時間內仍難以完全“自給自足”，離不開地方政府扶持。

對此，《每日經濟新聞》記者對話中國財政學會國有資本治理研究專委會副主任委員、現代咨詢集團董事長丁伯康。他向記者表示，化債政策對地方政府“松綁減負”的效果相對突出，但隱債置換的本質是“以時間換空間”，原有債務總額并沒有減少。

在他看來，對于當下一攬子化債政策贏來的發(fā)展空間和時間，地方政府要積極把握、充分利用。不僅要釋放更多的財政資源向民生傾斜，還要更大力度地支持投資、消費和科技創(chuàng)新等，更好地發(fā)揮政府投資帶動作用，更多地投入謀劃和推動高質量發(fā)展中去，增強國民經濟整體發(fā)展后勁，真正實現從“在化債中發(fā)展”到“在發(fā)展中化債”的轉變。

今年置換債已發(fā)行3780.56億元，化債效果顯現

《每日經濟新聞》記者根據中國債券信息網等平臺統計，今年以來截至2月14日，共有18個地區(qū)已披露6899.19億元置換債發(fā)行計劃，其中15個地區(qū)已完成發(fā)行，已完成發(fā)行的規(guī)模為3780.56億元。

從各地區(qū)已發(fā)行的置換債情況來看，浙江（含寧波）、陜西兩地的置換債券發(fā)行額度已率先突破500億元，分別是565億元、564億元。從置換債的發(fā)行期限來看，置換債的期限普遍偏長。截至2月13日，12個地區(qū)共發(fā)行33只債券，其中30年期的數量最多，共12只，占比約36%。

去年，全國人大常委會批準6萬億元債務限額用于置換地方政府存量隱性債務。這6萬億元債務限額，分三年安排，2024~2026年每年2萬億元，并根據地方政府隱性債務規(guī)模，按照全國統一比例，分配地方政府債務限額。上述2萬億元的置換債發(fā)行額度，正是來源于此。而2024年的2萬億元額度，已于去年最后兩個月全部發(fā)行完畢。

按照國務院在2018年提出的要求，地方需在5～10年內完成化解隱性債務，即在2028年前實現隱性債務清零。

2024年11月8日，全國人大常委會新聞發(fā)布會提到10萬億財政資金支持化債，力度空前。具體方案包括：一是一次性增加6萬億元地方政府專項債務限額，分三年安排，2024至2026年每年2萬億元，用于置換各類隱性債務；二是2024~2028年連續(xù)五年每年從新增地方政府專項債券中安排8000億元，補充政府性基金財力，專門用于化債，累計可置換隱性債務4萬億元；三是對于2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造產生的隱性債務2萬億元，可按原合同到期時間償還，不受2028年底前隱債清零的目標影響。

該新聞發(fā)布會還披露，截至2023年末，經過逐個項目甄別、逐級審核上報，全國隱性債務余額為14.3萬億元。

也就是說，截至2023年末全國隱性債務余額為14.3萬億元，扣除相關政策支持化解的12萬億元隱性債務外，2028年底之前需地方自身消化的隱債規(guī)模僅為2.3萬億元，在2024~2028年五年間完成化解，平均每年消化額約為4600億元，地方化債壓力大大減輕。

每經記者制圖

惠譽評級亞太區(qū)國際公共融資評級高級董事趙雨晴日前對記者表示，市場對于城投全口徑的債務的估計大約是60萬億，所以10萬億它覆蓋了大約全口徑債務的1/6。“這些資金會分五年逐步發(fā)放，今年發(fā)放的有2.8萬億。據我們估算，該規(guī)模相當于今年到期的城投債務的17%左右，這個體量有利于把城投的再融資風險保持在一個合理的水平。另外，債務置換后能夠降低城投的債務杠桿，可能對改善城投公司獨立信用狀況有幫助作用。”

趙雨晴認為，目前已披露的隱性債務遠遠小于城投的全口徑債務。實際上，城投的非隱性債務中，大部分的用途也是準公益類項目投資，現金流十分有限。未來地方政府可能仍然會面臨為這些項目提供額外支持的壓力。

圖片來源：惠譽評級報告截圖

記者注意到，在2024年底地方債務置換工作的加速推進下，多個地區(qū)正逐步實現隱性債務清零，與此同時融資成本已得到有效壓降。

例如，內蒙古自治區(qū)表示，地方政府融資平臺壓降66.5%，8個旗縣隱性債務清零。吉林省表示，全省存量隱性債務已降至1000億元以下，全省58個縣（市、區(qū)）隱性債務已清零，占到全部縣（市、區(qū)）的82.9%。在江蘇省，徐州在2024年預算執(zhí)行報告中披露：“在全省率先實現隱性債務清零”。

據華創(chuàng)固收測算，2024年廣義地方債務利息規(guī)模首次出現同比下降，主要受城投債務利息規(guī)模下降影響。隨著利率中樞下行，城投債和地方政府債票面利率分別自2019年的5.44%、3.54%下降至2024年的3.71%、3.05%，地方債務成本有明顯壓降。結合各年度債務規(guī)模進行測算，2024年地方債務年利息支出為37467億元，首次出現同比下降，較2023年利息支出減少2381億元。

在隱債逐漸化解的背景下，各地城投公司“退平臺”亦在穩(wěn)步推進。據企業(yè)預警通統計，今年以來至2月13日，已陸續(xù)有48家企業(yè)推出融資企業(yè)名單。據了解，城投公司完成“退平臺”之后，可以突破新增融資的限制，拓展融資渠道。

丁伯康：地方政府與城投公司將建立更市場化、協同化的合作體系

NBD：隨著地方隱性債務顯性化進一步推進，地方財力將受到怎樣的影響？以及地方政府應如何利用一攬子化債政策謀發(fā)展？

丁伯康：“6+4+2”萬億元的化債組合拳快速落地后，地方2028年之前需要消化的14.3萬億元隱性債務降至2.3萬億元，短期看，為地方到期債務償還提供了資金，長期看，也有利于降低政府債務累積壓力，因此一攬子化債對政府“松綁減負”的效果相對突出。但是，隱債置換的本質是“以時間換空間”，原有債務總額并沒有減少。而社會經濟的發(fā)展是需要政府投資的長期支持，如果每年地方政府債務規(guī)模仍然保持高位，那么未來如何做到不是保本降息，而是還本付息，這是一個必須高度重視的問題。

那么，對于當下一攬子化債政策贏來的發(fā)展空間和時間，地方政府要積極把握、充分利用。不僅要釋放更多的財政資源向民生傾斜，還要更大力度地支持投資、消費和科技創(chuàng)新等，更好地發(fā)揮政府投資帶動作用，更多地投入謀劃和推動高質量發(fā)展中去，增強國民經濟整體發(fā)展后勁，真正實現從“在化債中發(fā)展”到“在發(fā)展中化債”的轉變。地方政府的投資決策，更應注重科學和合規(guī)，過去那種大規(guī)模、粗放式的投資方式必須摒棄，要更加精準謀劃優(yōu)先保障民生、發(fā)展新質生產力和促進產業(yè)升級的項目。只有不斷強化投資的有效性和可持續(xù)性，才能通過增強地方綜合財力，提高自身償債能力。

NBD：城投“退平臺”之后，距離真正“自給自足”的產業(yè)化轉型還有多遠？以及地方政府現階段可能如何幫助他們完成這一轉型過渡期？

丁伯康：在當前政策及經濟環(huán)境下，城投公司“退平臺”和產業(yè)化轉型不僅是對政策要求的積極響應，也是推動國企健康發(fā)展和可持續(xù)經營的必然選擇。但目前，城投公司“退平臺”和產業(yè)化轉型仍然停留在初級階段，呈現出“形式合規(guī)大于實質轉型”的特征，距離真正“自給自足”的產業(yè)化轉型還有相當長的路要走。

這主要是城投公司轉型仍存在三大核心障礙：一是存量債務大、化債難，部分城投公司的融資困境難以突破，無法布局新的產業(yè)；二是市場化經營能力不足、資產質量不高，部分企業(yè)業(yè)務結構單一，持有的公益性資產占比過高；三是人員結構不合理，專業(yè)技術人才短缺，大部分城投公司缺乏具備市場化運營經驗的管理人才。

因此，地方政府為推動城市公司市場化轉型，還需要在債務化解、資產盤活、政策引導三方面發(fā)力。一是進行債務剝離與資產整合，通過隱性債務清零等方式幫助城投公司“輕裝上陣”。二是分類施策，強化城投公司的市場化經營能力。地方政府將聚焦區(qū)域特色產業(yè)及城投業(yè)務屬性推動分類轉型，進一步明確城投公司發(fā)展定位和轉型方向。同時，向優(yōu)質平臺注入優(yōu)質資產，助力盤活存量資產。三是加強政策引導，進一步強化債務管理，推動城投公司全面轉型和規(guī)范管理。而城投公司最終能否實現“自給自足”，取決于其能否培育出具備市場競爭力的核心業(yè)務，并徹底擺脫對財政補貼和債務滾續(xù)的依賴。

NBD：黨的二十屆三中全會提出“統籌推進財稅體制改革，增加地方自主財力”，這可能怎樣影響地方政府與城投公司之間的關系？

丁伯康：地方財稅改革并非簡單“切割”政企關系，而是通過職能重構與市場化規(guī)則設計，推動雙方從“輸血依賴”轉向“造血協同”，在化解債務風險的同時培育城市運營新動能。

賦予地方更多的財政自主權，對于地方政府更好激發(fā)城投公司市場活力，具有良好的促進作用。主要體現在兩個方面：一方面，緩解地方財政壓力，助力城投化債與轉型。財稅改革通過消費稅下劃、共享稅分成比例優(yōu)化等增加地方自主財力，加上中央化債支持，有效提升地方長期償債能力，降低對城投平臺的依賴，推動城投隱性債務顯性化處理。

另一方面，推動政企關系向市場化、協同化轉變。財稅改革要求地方政府減少對城投的隱性擔保，促使城投信用與政府信用逐步脫鉤，實現城投信用獨立，政企關系從傳統的行政依附模式向協同發(fā)展模式轉變。在構建新型政企關系過程中，地方政府與城投公司將在職能、業(yè)務、財務等各方面建立政企分開規(guī)范體系，并且建立更加市場化、協同化的合作體系。

政府層面，地方政府轉變職能，將從過去對城投公司的直接管理和干預中逐步退出，將職能重點轉向宏觀調控、政策制定、市場監(jiān)管以及公共服務提供等方面。城投層面，其定位向“市場化運營主體”轉變，依據市場需求和自身優(yōu)勢制定發(fā)展戰(zhàn)略，擺脫對政府的過度依賴。政企合作層面，將在政府交辦任務機制、項目投融資平衡機制、項目開發(fā)經營機制等方面，建立更為規(guī)范、高效且契合市場化發(fā)展需求的運作體系。

封面圖片來源：每日經濟新聞 劉國梅 攝