上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院特聘教授陸銘：城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，“新”在哪里？

每經(jīng)記者 余蕊均 楊歡    每經(jīng)編輯 劉艷美    

14億人口，9億多在城鎮(zhèn)，近5億在鄉(xiāng)村——實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，必然需要城鄉(xiāng)融合發(fā)展。

為完善城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制，黨的二十屆三中全會提出促進城鄉(xiāng)要素雙向流動、推進新型城鎮(zhèn)化、深化土地制度改革等重點任務(wù)。

第十四屆全國政協(xié)委員、上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟與管理學(xué)院特聘教授陸銘在接受《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪時表示，形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局必須打通城鄉(xiāng)之間在人、地、錢等資源配置上的壁壘，形成生產(chǎn)要素的雙向流動。

從人的角度講，戶籍制度改革已是臨門一腳；從地的角度講，城鄉(xiāng)建設(shè)用地配置要更合理和高效，人口流入地要增加建設(shè)用地、人口流出地要減少建設(shè)用地；在錢的方面，產(chǎn)業(yè)投資要更多適應(yīng)鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢，同時對土地財政不能“一刀切”地否定，還是應(yīng)區(qū)分人口流入地和人口流出地。

無論城市還是鄉(xiāng)村，陸銘教授始終強調(diào)依據(jù)人口流動情況來適配改革舉措。

在他看來，人口流入地作為優(yōu)勢地區(qū)，對全國經(jīng)濟發(fā)展具有帶動引領(lǐng)作用，迫切需要實現(xiàn)“人”“地”配置保持一致，應(yīng)盡快增加建設(shè)用地供應(yīng)。對于人口流出地區(qū)，大量閑置建設(shè)用地可復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地，騰出用地指標(biāo)，通過跨地區(qū)轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)它的價值。

“如果未來人口流入可以帶來產(chǎn)業(yè)發(fā)展和政府稅收能力的增加，進而償還貸款、債券，這樣的土地財政仍然有它的積極意義。”陸銘教授在受訪時提到，對土地財政也不應(yīng)該一邊倒地批評。

他表示，大城市的人口增長是人們選擇出來的，而且是長期趨勢，全球范圍內(nèi)皆如此。只有更加尊重人們的選擇，看清未來人口空間格局變化的長期趨勢，才有利于凝聚共識，通過增加大城市的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供應(yīng)，來滿足人口增長帶來的需求增長。

“城鄉(xiāng)關(guān)系”：基于市場分工的共同發(fā)展

NBD：實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化，最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村。當(dāng)前，中國農(nóng)村主要面臨哪些發(fā)展難題？下一步如何推進鄉(xiāng)村全面振興？

陸銘：我認(rèn)為首先是城鄉(xiāng)間收入差距仍然很大。經(jīng)過多年努力，這個差距雖然有所縮小，但截至去年底，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.39，還有持續(xù)縮小的空間。

第二是城鄉(xiāng)間公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的差距?？陀^來講，公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的供給存在規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，城鄉(xiāng)之間本身存在差別，同時，很多農(nóng)村地區(qū)還出現(xiàn)了明顯的人口負(fù)增長，人口密度不高進一步影響人居環(huán)境改善，與居住相關(guān)的服務(wù)、商業(yè)等就會比較欠缺。

接下來推進鄉(xiāng)村全面振興，必須與新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化統(tǒng)籌考量，關(guān)鍵是要看到城鄉(xiāng)之間是一個基于市場分工的、有交易基礎(chǔ)的共同發(fā)展關(guān)系。

城市需要鄉(xiāng)村提供農(nóng)產(chǎn)品，一些靠近城市地區(qū)的鄉(xiāng)村還可以提供鄉(xiāng)村旅游、民宿等服務(wù)，另一方面，鄉(xiāng)村地區(qū)也需要城市提供的一些服務(wù)，比如教育、醫(yī)療，所以未來必須是城鄉(xiāng)融合發(fā)展，在融合發(fā)展中，我認(rèn)為核心問題是距離。

如果鄉(xiāng)村離城市比較近，特別是離人口規(guī)模大、公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施比較完善的大城市比較近，城鄉(xiāng)融合發(fā)展所產(chǎn)生的對農(nóng)村的外溢效應(yīng)相對就會比較強。如果鄉(xiāng)村離核心城市，特別是大城市比較遠(yuǎn)，會導(dǎo)致其比較難享受到城市的服務(wù)，城市地區(qū)享受鄉(xiāng)村地區(qū)的服務(wù)也會比較困難。

像這種偏遠(yuǎn)地區(qū)的鄉(xiāng)村，人口更可能持續(xù)流出，未來需要多發(fā)展一些更有特色的產(chǎn)業(yè)，以此來克服距離對于需求的負(fù)面影響，同時，還需要更多的財政投入來增加當(dāng)?shù)氐墓卜?wù)和基礎(chǔ)設(shè)施。

NBD：進一步全面深化改革的目標(biāo)包括形成城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局，“新格局”新在哪里？

陸銘：我認(rèn)為城鄉(xiāng)融合發(fā)展新格局就是要打通城鄉(xiāng)之間在人、地、錢等資源配置上的壁壘，形成生產(chǎn)要素的雙向流動。

從人的角度講，就是要打破過去由于戶籍身份所導(dǎo)致的人口流動障礙和享受公共服務(wù)的障礙。

從地的角度講，建設(shè)用地在城鄉(xiāng)之間的配置要更為合理和高效。鄉(xiāng)村地區(qū)如果人口持續(xù)減少，地理位置條件好的地方可以實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地直接入市，地理條件不好的可以去做農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地的增減掛鉤。

在錢的方面，產(chǎn)業(yè)投資要更多適應(yīng)鄉(xiāng)村地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢，比如投入到農(nóng)業(yè)、旅游，和本地資源相結(jié)合的一些加工制造業(yè)等。然后，在人口流入地，要更加強調(diào)對公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施的投資，人口流出地則主要靠財政轉(zhuǎn)移支付去做到基本公共服務(wù)的均等化。

與此同時，城鄉(xiāng)融合發(fā)展現(xiàn)在還有一些焦點問題，比如有的鄉(xiāng)村地區(qū)已經(jīng)有外來人口進入，它的宅基地、建設(shè)用地如何更好地去適應(yīng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，這些外來人口如何在當(dāng)?shù)刭彿?，還有城市人口是不是也可以考慮到鄉(xiāng)村居住，宅基地如何從長租過渡到買賣等，我認(rèn)為這些都需要進一步解放思想。

“用地統(tǒng)一”：指標(biāo)跨省轉(zhuǎn)移且合理定價

NBD：土地一直是城鄉(xiāng)之間最受關(guān)注的要素，頂層設(shè)計多次提到要“構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”，“統(tǒng)一”的關(guān)鍵是什么？

陸銘：構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，首先是為了提高土地利用效率，其次也能實現(xiàn)平權(quán)，讓農(nóng)村的建設(shè)用地作為一種財產(chǎn)，給農(nóng)村集體和農(nóng)民個體帶來更高的收入和回報，進一步盤活鄉(xiāng)村資源。從這個角度講，城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場是一定要在接下來的改革中推進的。

具體來看，在靠近城市的鄉(xiāng)村地區(qū)，可以通過城鎮(zhèn)化來提高建設(shè)用地的使用效率，農(nóng)村建設(shè)用地可以直接入市，不需要經(jīng)過征地，收益可以更多地被集體和農(nóng)民分享。對于比較偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)村，如果是人口流出的，建設(shè)用地要減量供應(yīng)，相應(yīng)的建設(shè)用地要復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地和生態(tài)用地，然后進一步把建設(shè)用地指標(biāo)通過跨地區(qū)轉(zhuǎn)移來實現(xiàn)它的價值。

我認(rèn)為當(dāng)前建設(shè)用地市場“統(tǒng)一”的關(guān)鍵或者說核心問題，就是建設(shè)用地和補充耕地指標(biāo)是不是可以在更大的地理空間范圍內(nèi)進行優(yōu)化配置，跨省轉(zhuǎn)移并且要平權(quán)，有合理的定價。

NBD：在土地權(quán)益沒有得到相應(yīng)保障的情況下，農(nóng)民工進城落戶意愿并不高，學(xué)界也一直在呼吁加快推進土地制度改革。在您看來，當(dāng)前土地制度改革的最大難點在哪里？

陸銘：我覺得還是要分為人口流入地區(qū)和人口流出地區(qū)兩個方面來看待。

在一些人口增量比較大的地區(qū)，尤其是一些大城市，傳統(tǒng)的方式是按照轄區(qū)范圍進行土地供應(yīng)，同時還保留了很多農(nóng)田，這就使得建設(shè)用地顯得供給不足，有些項目就落不下來，然后住宅用地的供應(yīng)也跟不上，這就會導(dǎo)致住房相對短缺，價格比較高。

所以，這些人口流入較多的地區(qū)，其郊區(qū)的一些農(nóng)業(yè)用地是不是可以轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，尤其是在軌道交通沿線的一些農(nóng)田，是不是能夠有效轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，進而形成核心大城市與周邊中小城市連片發(fā)展的都市圈態(tài)勢，這是未來需要突破的。

在人口流出地區(qū)，不僅是人口大量流出的鄉(xiāng)村，還有一些小城市，特別是地理位置不好的小城市，都出現(xiàn)了閑置的建設(shè)用地。我覺得都不要講集體經(jīng)營性建設(shè)用地了，就是集體建設(shè)用地、宅基地的閑置，把這些閑置用地復(fù)耕為農(nóng)業(yè)用地或者生態(tài)用地，騰出用地指標(biāo)，是很有必要的。

有了相應(yīng)的建設(shè)用地指標(biāo)，可以跨地區(qū)進行優(yōu)化配置，為人口流出地區(qū)帶來財政收入，有利于提高集體和農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。

NBD：這里面宅基地制度改革應(yīng)該如何有效突破？

陸銘：我們注意到，現(xiàn)實生活中其實還存在一種情況，宅基地沒有閑置，而是已經(jīng)被租出去了，或者有時候是閑置的，但有潛在的經(jīng)營性需求，比如做民宿、咖啡館、文創(chuàng)用地等。

但事實上，這種有潛在使用價值的宅基地現(xiàn)在的可交易性很差，未來是不是可以從短租變成長租，長租變成可買賣？這里說的買賣，實際上是一種使用權(quán)的交易，并不影響土地的集體所有性質(zhì)。

在宅基地所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)“三權(quán)分置”的體系下，讓使用權(quán)可以交易，而且可以大范圍交易，有助于加快鄉(xiāng)村振興步伐，讓愿意放棄宅基地的農(nóng)民可以有償放棄，不愿意放棄的就保留，甚至可以讓下一代繼承。并且宅基地的資格權(quán)，也跟這個人、這個家庭是不是進城了，是不是從農(nóng)村戶籍變成城鎮(zhèn)戶籍，都沒有關(guān)系。

同時，我還必須強調(diào)的是，關(guān)于土地制度改革，尤其是宅基地制度改革，很多人擔(dān)心是不是又要去剝奪農(nóng)民的權(quán)益，實際上不是的。

通過進一步深化改革，讓宅基地的資格權(quán)、可交易的收益權(quán)、可繼承的一些權(quán)利，得到法律和政策的肯定和確認(rèn)，避免在權(quán)屬不清的情況下出現(xiàn)的模糊地帶，至于最終是否交易、轉(zhuǎn)讓，還是由農(nóng)村居民自己決定，因此是有利于保護他們的。

“地隨人走”：打破空間存在的供求錯配

NBD：今年2月，中央深改委第四次會議審議通過了《關(guān)于改革土地管理制度增強對優(yōu)勢地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展保障能力的意見》。在您看來，這一制度安排釋放了何種信號？

陸銘：這說明決策層非常清楚，在一些人口大量流入的地區(qū)，被稱之為優(yōu)勢地區(qū)的地方，它們的自然地理條件、基礎(chǔ)設(shè)施、人力資源、體制機制等，蘊含著非常強大的經(jīng)濟發(fā)展的內(nèi)生動力，但是由于一些傳統(tǒng)制度，如建設(shè)用地供應(yīng)相對不足，限制了這些地區(qū)進一步吸納人口的能力，阻礙了城市功能的進一步發(fā)揮。所以土地制度改革要充分保障這些地區(qū)有更多的空間，來發(fā)揮其發(fā)展城市經(jīng)濟、拉動經(jīng)濟增長、推進中國式現(xiàn)代化的引領(lǐng)作用。

隨著土地供應(yīng)的增加，一方面適應(yīng)了既有的人口流入產(chǎn)生的產(chǎn)業(yè)和居住需求，同時也會產(chǎn)生進一步的人口流入需求，這樣人和地的配置就比較一致了。接下來，相應(yīng)產(chǎn)生的對于公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的需要，要不要得到滿足？答案當(dāng)然是需要的，尤其是這里面還有很多是流動人口。所以，這就需要通過中央財政轉(zhuǎn)移支付來提供一些公共品，其中尤其重要的是教育、醫(yī)療，還有一些公共文化設(shè)施、軌道交通建設(shè)等。