“塔尖”城市格局，變了

每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 陳柯名    

加上更早獲批的北京、上海城市總規(guī)和重慶、天津國(guó)土空間總規(guī)，迄今為止，已有8座城市新一輪總規(guī)揭開(kāi)面紗。

此輪“多規(guī)合一”改革可追溯至2018年。這一年，自然資源部正式掛牌，著手建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃。

某種意義上說(shuō)，這一輪總規(guī)不僅承載了國(guó)家對(duì)城市的具體定位，也指明了城市未來(lái)15年的發(fā)展路徑，由此格外受外界關(guān)注。

尤為值得注意的是，上述8座城市均為超大、特大城市，在我國(guó)城市格局中具有較強(qiáng)的代表性。隨著新版總規(guī)落地，城市將迎來(lái)怎樣的發(fā)展？誰(shuí)又將登上“塔尖”？

“中心城市”落子

在此輪國(guó)土空間規(guī)劃改革之前，不少城市都曾進(jìn)行過(guò)此輪城市總規(guī)的修編工作。與此前公示的城市總規(guī)征求意見(jiàn)稿相比，國(guó)土空間規(guī)劃中出現(xiàn)了一些頗為明顯的變化。一個(gè)備受關(guān)注的內(nèi)容是，國(guó)土空間規(guī)劃對(duì)城市的定位中不見(jiàn)“國(guó)家中心城市”的說(shuō)法，取而代之的是各個(gè)層級(jí)的“中心城市”。

在先一步獲批的城市總體規(guī)劃中，北京和上海兩市的定位明顯更高。其中，北京是“中華人民共和國(guó)的首都，是全國(guó)政治中心、文化中心、國(guó)際交往中心、科技創(chuàng)新中心”；而上海則是“我國(guó)的直轄市之一，長(zhǎng)江三角洲世界級(jí)城市群的核心城市，國(guó)際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新中心和文化大都市，國(guó)家歷史文化名城”。簡(jiǎn)而言之，一個(gè)更強(qiáng)調(diào)首都功能，一個(gè)更強(qiáng)調(diào)“國(guó)際大都市”屬性，均位列我國(guó)城市版圖的第一梯隊(duì)。而縱觀余下6座城市的國(guó)土空間規(guī)劃，5座城市性質(zhì)涉及“中心城市”。

資料來(lái)源：根據(jù)國(guó)務(wù)院批復(fù)信息整理

其中，“我國(guó)重要的中心城市”定位被賦予重慶、天津和廣州，與另兩座直轄市相比，廣州獲此定位無(wú)疑更顯特殊。值得注意的是，在廣州的目標(biāo)愿景中還提到，到2050年，將全面建成具有經(jīng)典魅力和時(shí)代活力的中心型世界城市。

對(duì)于獲批“中心城市”的價(jià)值，此前中規(guī)院原院長(zhǎng)李曉江對(duì)廣州的解讀可作為參考。從20世紀(jì)80年代起的三版總規(guī)中，廣州的城市定位經(jīng)歷了從“廣東省政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心”“華南地區(qū)中心城市”到“我國(guó)重要的中心城市”的三次升級(jí)，李曉江認(rèn)為，這是國(guó)家對(duì)廣州的一種肯定和認(rèn)可，同時(shí)也是對(duì)其未來(lái)發(fā)揮中心輻射帶動(dòng)作用的期許。

與之相比，南京和成都分別為東、西部地區(qū)重要的中心城市，深圳的定位中則無(wú)相關(guān)表述。

深圳的城市性質(zhì)為經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國(guó)家創(chuàng)新型城市、現(xiàn)代海洋城市和國(guó)際性綜合交通樞紐城市。前三個(gè)性質(zhì)均為其在8座城市中所獨(dú)有，對(duì)“特區(qū)”、創(chuàng)新的強(qiáng)調(diào)溢于言表。在核心功能定位中，除與廣州相同的三項(xiàng)之外，“對(duì)外開(kāi)放門(mén)戶(hù)”為深圳特有，展現(xiàn)出國(guó)家對(duì)其發(fā)揮全球影響力的期望。

南京和成都兩市更為類(lèi)似。在城市性質(zhì)上，兩市不僅均為地區(qū)重要的中心城市，還同樣包含了省會(huì)、國(guó)家歷史文化名城和國(guó)際性綜合交通樞紐城市三項(xiàng)。更細(xì)節(jié)的差異體現(xiàn)在功能定位上：成都被賦予“西部經(jīng)濟(jì)中心”和“西部對(duì)外交往中心”的功能，南京則更強(qiáng)調(diào)“東部產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心”“東部現(xiàn)代服務(wù)業(yè)中心”和“區(qū)域性航運(yùn)物流中心”。

中心城區(qū)“擴(kuò)容”

對(duì)于這些“中心城市”而言，另一個(gè)受到廣泛關(guān)注的話題來(lái)自市區(qū)擴(kuò)容。

2022年，政府工作報(bào)告提出“嚴(yán)控撤縣建市設(shè)區(qū)”，曾引發(fā)外界關(guān)于大城市擴(kuò)容“夢(mèng)碎”的討論。一種代表性觀點(diǎn)認(rèn)為，超大城市以撤縣設(shè)區(qū)實(shí)現(xiàn)中心城區(qū)軟性擴(kuò)容的路徑可能面臨困難。

中心城區(qū)是否還能繼續(xù)“擴(kuò)大”？從8市國(guó)土空間總規(guī)來(lái)看，除北京“有序疏解非首都功能”外，中心城區(qū)擴(kuò)容已然成為共同發(fā)力的方向。一直以來(lái)，空間不足都被視為深圳產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的突出問(wèn)題。據(jù)深圳規(guī)自局副局長(zhǎng)高爾劍稱(chēng)，立足超高密度、超大流量、超大城市存量發(fā)展的實(shí)際，深圳在規(guī)劃中提出促進(jìn)都市核心圈擴(kuò)容提質(zhì)，布局差異化發(fā)展的12個(gè)城市功能中心和12個(gè)城市功能節(jié)點(diǎn)，形成均衡發(fā)展、特色鮮明的“一核多心網(wǎng)絡(luò)化”城市空間格局。

深圳城市空間結(jié)構(gòu)規(guī)劃圖 圖片來(lái)源：深圳市規(guī)劃和自然資源局

具體而言，2010版“總規(guī)”曾確定深圳中心城區(qū)包括福田、羅湖、南山3個(gè)行政區(qū)，在此基礎(chǔ)上，深圳將寶安、龍華、龍崗部分街道以及前海擴(kuò)區(qū)后的范圍整體納入，形成都市核心區(qū)，以承載粵港澳大灣區(qū)金融商貿(mào)、科技創(chuàng)新、文化教育、國(guó)際交往等核心引擎功能。與之類(lèi)似的是重慶。自2020年將主城區(qū)從原來(lái)9區(qū)擴(kuò)展至21區(qū)、將渝西12區(qū)作為主城新區(qū)后，此次規(guī)劃進(jìn)一步將墊江縣納入主城都市區(qū)，擴(kuò)容至22個(gè)區(qū)縣。有分析認(rèn)為，與此前不同，此次為主城都市區(qū)增加了唯一的縣，將推動(dòng)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的突破，推動(dòng)重慶整體城市化水平和空間范圍得到進(jìn)一步提升。

重慶市域城鎮(zhèn)布局規(guī)劃圖 圖片來(lái)源：重慶市規(guī)劃和自然資源局

而在城市“多中心”發(fā)展趨勢(shì)下，不少城市選擇從過(guò)去的“單中心”結(jié)構(gòu)中裂變出更多中心。

比如，南京提出將江南主城和江北新主城共同納入中心城區(qū)范圍，作為南京提升能級(jí)、提高綜合服務(wù)能力的核心承載區(qū)。江北新主城按照不低于江南主城的城市規(guī)劃建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)與公共服務(wù)配套標(biāo)準(zhǔn)，建設(shè)產(chǎn)城融合的現(xiàn)代化新主城。由此，南京實(shí)現(xiàn)擁江發(fā)展，從“秦淮河時(shí)代”進(jìn)一步走向“揚(yáng)子江時(shí)代”。成都則提出“雙核、一區(qū)、雙軸、多點(diǎn)”的空間結(jié)構(gòu)，作為“雙核”的老城中心和天府新中心，加上作為“一區(qū)”的中央活力區(qū)均被定位為城市中心。此外，成都還推動(dòng)市域空間結(jié)構(gòu)從“兩山夾一城”向“一山連兩翼”轉(zhuǎn)變，以龍泉山森林公園為“一心”，西翼被定位為中心城區(qū)，東翼是東部新區(qū)，意在打造成都的“新興極核”。

成都市域國(guó)土空間總體格局規(guī)劃圖 圖片來(lái)源：成都市規(guī)劃和自然資源局

而在“中心城市”引領(lǐng)下，更多城市也有望進(jìn)一步跟進(jìn)。

就在三天前，福建出臺(tái)《關(guān)于以縣域?yàn)橹攸c(diǎn)統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的意見(jiàn)》，提出支持福州、廈門(mén)、泉州中心城區(qū)擴(kuò)容提級(jí)，其中泉州、廈門(mén)均為“小馬拉大車(chē)”的代表，將有望打破城區(qū)發(fā)展水平不足的瓶頸。

都市圈迎“新局”

而在“內(nèi)部擴(kuò)容”的基礎(chǔ)上，以都市圈為載體進(jìn)行向外擴(kuò)容、推動(dòng)“中心城市”從虹吸走向資源和功能的外溢，則是另一個(gè)突出的發(fā)展方向。

上海無(wú)疑從總規(guī)層面打響了都市圈建設(shè)的第一槍。早在2017年獲批的上海城市總規(guī)中，“構(gòu)建上海大都市圈”的謀劃就見(jiàn)諸筆端。經(jīng)過(guò)多輪擴(kuò)容，直到今年，一個(gè)由14座城市共建的“超大”都市圈輪廓正浮出水面。

圖片來(lái)源：《上海市城市總體規(guī)劃 （2017-2035年）》

目前，都市圈已成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容。今年7月印發(fā)的《深入實(shí)施以人為本的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略五年行動(dòng)計(jì)劃》再次明確，將在5年內(nèi)“培育形成一批輻射帶動(dòng)力強(qiáng)的現(xiàn)代化都市圈”。而就8座城市來(lái)看，除北京、天津兩市外，其余城市總規(guī)中均對(duì)都市圈發(fā)展進(jìn)行了相應(yīng)部署。

更進(jìn)一步的問(wèn)題是，如何高質(zhì)量推進(jìn)都市圈發(fā)展？總規(guī)也展現(xiàn)出了一些共性探索方式。

一個(gè)趨勢(shì)是，毗鄰地區(qū)正成為都市圈發(fā)展的重要載體。比如，深圳提出，將強(qiáng)化深莞穗、深莞惠河、深惠汕、珠江西岸城市協(xié)同發(fā)展軸的空間骨架作用，并依次圈定了4個(gè)協(xié)同發(fā)展區(qū)。

深圳都市圈協(xié)同發(fā)展示意圖 圖片來(lái)源：深圳市規(guī)劃和自然資源局

南京更是圍繞城市邊緣圈定了十余個(gè)城鎮(zhèn)和郊野組團(tuán)跨界地區(qū)，為推動(dòng)城市圈協(xié)同發(fā)展劃定具體的地域承載。

區(qū)域發(fā)展協(xié)同（南京都市圈一體化發(fā)展）示意圖 圖片來(lái)源：南京市規(guī)劃和自然資源局

南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院副院長(zhǎng)羅小龍?jiān)谀暇?duì)“大都市跨界邊緣城市”展開(kāi)研究。據(jù)他分析，與美國(guó)后郊區(qū)化過(guò)程類(lèi)似，中國(guó)大城市的外圍和邊緣也出現(xiàn)了新的城市。它們?cè)?jīng)可能是中心城市要素?cái)U(kuò)散下的工業(yè)村鎮(zhèn)，逐漸演化為功能區(qū)，并最終形成新市鎮(zhèn)。

此時(shí)，伴隨城市新城綜合開(kāi)發(fā)和城鎮(zhèn)體系布局的完善，主城區(qū)的居住功能向大都市區(qū)外圍擴(kuò)散，邊緣城市就能形成居住和就業(yè)增長(zhǎng)的熱點(diǎn)地區(qū)。在此基礎(chǔ)上，下一步將是跨界邊緣城市與中心城市在公共服務(wù)管理、公共交通系統(tǒng)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面的融合。

而對(duì)于新的毗鄰地區(qū)而言，制造業(yè)被普遍寄望于充當(dāng)“融合劑”的作用。

其中，重慶提出，以都市圈為核心、城鎮(zhèn)組群為支撐、開(kāi)發(fā)區(qū)為依托，圍繞智能（網(wǎng)聯(lián)）新能源汽車(chē)、新一代電子信息制造業(yè)、先進(jìn)材料三大主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)集群，智能裝備及智能制造、食品及農(nóng)產(chǎn)品加工、軟件信息服務(wù)三大支柱產(chǎn)業(yè)集群等，形成研發(fā)在中心、制造在周邊、鏈?zhǔn)脚涮?、梯度布局的區(qū)域產(chǎn)業(yè)空間。

成都則提到，將推動(dòng)成都平原經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)圈同城化、全域一體化發(fā)展，打造龍泉山東側(cè)產(chǎn)業(yè)走廊，建設(shè)成德綿眉樂(lè)高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)帶，共同打造全省高質(zhì)量發(fā)展先行區(qū)。

記者|楊棄非

編輯|陳柯名 杜恒峰

校對(duì)|湯亞文

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