深讀政府工作報告 | 專訪中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會副理事長、研究員馮奎：地方政府職能方向需要優(yōu)化，避免在不具備條件的情況盲目投資“經(jīng)營城市”

每經(jīng)記者 楊歡  余洋    每經(jīng)編輯 劉艷美    

圖片來源：攝圖網(wǎng)_500070704

今年政府工作報告中，“推動城鄉(xiāng)融合和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，大力優(yōu)化經(jīng)濟布局”被作為十項重點工作任務(wù)之一。當(dāng)中提出，深入實施區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域重大戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，把推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村全面振興有機結(jié)合起來，加快構(gòu)建優(yōu)勢互補、高質(zhì)量發(fā)展的區(qū)域經(jīng)濟格局。

“大國經(jīng)濟都是內(nèi)需主導(dǎo)、內(nèi)部可循環(huán)。為此，利用大國腹地廣闊和縱深優(yōu)勢，大力發(fā)展區(qū)域經(jīng)濟是必然要求和必然選擇。”對此，中國區(qū)域科學(xué)協(xié)會副理事長、研究員馮奎接受每日經(jīng)濟新聞記者（以下簡稱“NBD”）專訪時指出，在當(dāng)前及今后一個時期，中國的區(qū)域經(jīng)濟地位將愈加重要。

中國空間廣闊，區(qū)域類型多樣、區(qū)域發(fā)展水平差異顯著，由于體制機制等原因?qū)е碌陌l(fā)展不充分、不平衡問題仍較突出。馮奎提到，當(dāng)前區(qū)域經(jīng)濟涉及到的中央與地方關(guān)系的治理架構(gòu)仍有待優(yōu)化，區(qū)域發(fā)展的內(nèi)生動力需要增強；各區(qū)域之間在生產(chǎn)、分配、流通、消費等各環(huán)節(jié)暢通循環(huán)方面還有較多障礙等。

今年政府工作報告在部署全年的工作任務(wù)時，強調(diào)改革的重要性，指出要堅定不移深化改革，增強發(fā)展內(nèi)生動力。在馮奎看來，通過推動央地之間、區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、內(nèi)外之間四個方面的進一步改革，能夠釋放區(qū)域經(jīng)濟活力蘊含的巨大潛力。

NBD：財稅體制改革被稱為改革的“突破口”和“先行軍”，為其他重點領(lǐng)域改革起到重要的先導(dǎo)和支撐作用。政府工作報告要求“謀劃新一輪財稅體制改革”。在您看來，如何通過財稅制度改革，提升區(qū)域可持續(xù)發(fā)展能力？

馮奎：結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟來看，首先，必須著力培育地方稅源，擴大地方財力，逐步建立規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系。中央要給予地方更大自主權(quán)，比如擴大一定的債務(wù)規(guī)模、優(yōu)化投向結(jié)構(gòu)等，但與之相適應(yīng)的是要通過改革，完善政府債務(wù)信息披露機制、監(jiān)管機制、責(zé)任機制，使債務(wù)融資的約束由“軟”到“硬”。

當(dāng)前，中央政府和區(qū)域政府相互之間負(fù)有無限的責(zé)任，這使得“誰家的孩子誰抱”實際上難以落實，既不利于中央政府將壓力做實，也不利于地方政府將動力用足。要在改革中進一步理清中央與地方的事權(quán)、財權(quán)關(guān)系。

對地方政府來說，職能方向也需要優(yōu)化，比如避免部分生態(tài)型縣市或人口流出縣市提出過高的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，在不具備條件的情況盲目投資“經(jīng)營城市”。要在中央正確的政策方向引領(lǐng)下，調(diào)整考核指標(biāo)體系，將資金資源更多轉(zhuǎn)向教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老等領(lǐng)域，切合實際地培育壯大內(nèi)需動力。

NBD：政府工作報告提到，要“加快統(tǒng)一大市場建設(shè)”。目前全國統(tǒng)一大市場建設(shè)過程中存在哪些障礙？如何突破藩籬？

馮奎：目前來看，統(tǒng)一大市場建設(shè)已取得明顯的成效，但仍面臨許多挑戰(zhàn)。基礎(chǔ)制度、市場設(shè)施、要素資源、商品服務(wù)、市場監(jiān)管等區(qū)域分割都是暢通國內(nèi)大循環(huán)的關(guān)鍵堵點，迫切需要化解或打通。與此同時，地方經(jīng)濟壓力增大，財政收入吃緊，因而對于區(qū)域之間生產(chǎn)、分配、流通、消費等各環(huán)節(jié)的利益獲得更加敏感。政策制定和實施部門都需要直接面對地方利益的訴求，推動有增量收益的深層次改革。

這當(dāng)中，大量基礎(chǔ)性工作需要盡快補齊，如為了建設(shè)生態(tài)資源統(tǒng)一大市場，就需要加緊補齊資源普查數(shù)據(jù)、探索建立一套相對完整且廣泛認(rèn)可的核算體系。還需要培育更多市場主體，創(chuàng)新債券、期權(quán)、生態(tài)基金等多種方式等等。在經(jīng)濟帶、城市群、都市圈等地區(qū)，要推動同城化、一體化深度發(fā)展，探索建立經(jīng)濟區(qū)與行政區(qū)適度分離、高效協(xié)同的新型治理體系。

NBD：城鄉(xiāng)融合原本被作為鄉(xiāng)村振興的重要路徑之一提出，而今年的政府工作報告將其與區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展一起闡述。目前城鄉(xiāng)融合存在哪些問題？作為區(qū)域發(fā)展的主要空間載體，城市組團、超特大城市、縣城在城鄉(xiāng)融合過程中分別承擔(dān)什么樣的任務(wù)？

馮奎：城鄉(xiāng)融合核心在“人”。如果農(nóng)民工在城鄉(xiāng)間長期漂流，城鄉(xiāng)擴大內(nèi)需的相關(guān)政策處于“煮夾生飯”狀態(tài)，執(zhí)行效果就大打折扣。因此需要著眼長遠(yuǎn)，更加系統(tǒng)謀劃提升中國城鄉(xiāng)融合的發(fā)展，大力推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，明確城鎮(zhèn)化、鄉(xiāng)村政策、城鄉(xiāng)融合相關(guān)政策的具體方向、各自適用范圍及近中遠(yuǎn)期實施路徑，使城鄉(xiāng)融合發(fā)展發(fā)揮其多方面綜合性效應(yīng)。

在空間格局方面，城市群都市圈最具備條件率先實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合，這些區(qū)域做好了，城鄉(xiāng)融合的主體任務(wù)就基本完成了，所以應(yīng)將城市群都市圈全部列為城鄉(xiāng)融合重點區(qū)域，一群一圈一策制定城鄉(xiāng)融合的路線圖。針對其他區(qū)域如生態(tài)區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主導(dǎo)區(qū)，需要細(xì)化優(yōu)化主體功能區(qū)戰(zhàn)略，因地制宜促進城鄉(xiāng)融合。

對于超特大城市來說，應(yīng)明確推進“深度城市化”，培育城鄉(xiāng)融合的強大動力。通過推動進城人口深度融入、城市空間格局深度優(yōu)化、都市產(chǎn)業(yè)深度轉(zhuǎn)型、治理體系深度重塑等等，建設(shè)輻射帶動能力更強、承載人口能力更強的大城市。縣域是城鄉(xiāng)融合基本的空間治理單元，縣城在城鄉(xiāng)融合中具有關(guān)鍵的樞紐性地位，所以應(yīng)以縣城為重要載體推進城鎮(zhèn)化，同時發(fā)揮小城鎮(zhèn)在鄉(xiāng)村振興中的帶動作用。

NBD：推進更高水平的制度性開放、推動更深層次體制機制改革，先發(fā)和優(yōu)勢區(qū)域的試點探索是不可或缺的一步。“擴大高水平對外開放”對先發(fā)和優(yōu)勢區(qū)域意味著什么？

馮奎：對先發(fā)和優(yōu)勢區(qū)域來說，這是挑戰(zhàn)更是機遇。這類地區(qū)擴大高水平對外開放，深度參與全球分工合作，就可搶得發(fā)展先機，可以為國家經(jīng)濟提供更多財力等支撐，從而也利于支持幫助其他區(qū)域。更進一步來講，這些區(qū)域在對外開放中的制度性創(chuàng)新，能為其他類似區(qū)域改革開放提供重要參考，降低制度探索的成本。

與此同時，先發(fā)和優(yōu)勢地區(qū)的制度性開放，要更加聚焦服務(wù)業(yè)、服務(wù)貿(mào)易、優(yōu)化營商環(huán)境力度、健全完善風(fēng)險防控制度等，重點落在規(guī)則、規(guī)制、管理、標(biāo)準(zhǔn)等方面的制度話語權(quán)，通過制度性開放不斷提升我國在全球價值鏈中的地位，不斷提高國內(nèi)大循環(huán)水平，不斷增強區(qū)域經(jīng)濟的活力與競爭力。

開放與改革是相輔相成的，在制度性開放中形成和傳導(dǎo)進一步要求改革的壓力，以此促進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的制度創(chuàng)新，再催生國家相關(guān)制度、法律協(xié)調(diào)的配套完善。