西安城市更新，百億基金先行

每經(jīng)記者 張文瑜    西安    每經(jīng)編輯 賀娟娟

城市更新向來是熱點話題。

從早年的“皇城復(fù)興計劃”、東西大街改造到作為首批城市更新試點城市，讓盤活城市空間、重塑產(chǎn)業(yè)活力成為西安城市發(fā)展過程中迫切又影響長遠(yuǎn)的發(fā)展命題。

日前，西安再談“城市更新”，正式啟動西北首支百億規(guī)模城市更新母基金，完全顛覆了此前市政出資及引進(jìn)合作方的融資模式，運(yùn)用市場化的手段引導(dǎo)城市更新深入進(jìn)行。

這樣的探索和嘗試，值得期待。

城市空間受限？

客觀來講，城市更新既是城市建設(shè)從“粗放式發(fā)展”進(jìn)入“精細(xì)化運(yùn)營”的具體呈現(xiàn)，亦是西安城市空間受限情況下的“無奈之舉”。

2022年末，西安常住人口達(dá)到1299.59萬人，較2021年增加了12.29萬。人口增量在已公布的城市中僅次于杭州、合肥，位居全國第三，西部第一。

城市人口的增長與當(dāng)?shù)乜平藤Y源、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)集聚高度相關(guān)。與此同時，西安落戶門檻持續(xù)降低，雖然增量難以與此前巔峰時期相比，但依舊維持了較好勢頭。

不過，人口增長向來考驗城市承載力，也早已“嵌入”西安城市發(fā)展命脈。但無奈在于，即便諸多舉措對西安老城區(qū)進(jìn)行改造，亦曾大刀闊斧地重建東西大街，但老城區(qū)仍漸趨落寞。

把時間拉回至2005年，彼時西安就已經(jīng)提到啟動“皇城復(fù)興計劃”，旨在還原西安歷史古都風(fēng)貌，促使古城向文化旅游轉(zhuǎn)型。但由于沒有堅持推進(jìn)，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃等綜合原因，老城區(qū)的更新一度停滯。

隨著百盛關(guān)店、世紀(jì)金花易手，群光廣場、銀泰廣場陸續(xù)閉店，東西南北四條街被似乎被摁下了暫停鍵。即便鐘樓仍是西安城市地標(biāo)和熱門打卡地，但昔日繁華終究再難復(fù)制，老城區(qū)無論是人口還是經(jīng)濟(jì)活力都向外擴(kuò)散。

陜西省社會科學(xué)院學(xué)術(shù)委員會副主任張寶通向粉巷財經(jīng)表示，“很多人說東大街是因為改造衰落了，我認(rèn)為不全是因為改造。城市擴(kuò)張后所有的省會城市骨架都拉大，舊城的核心區(qū)之外又建了新的現(xiàn)代化小區(qū)，建了新的城市綜合體。核心區(qū)的人全是老年人，消費(fèi)活力自然有所降低。”

而西安老城區(qū)的落寞也伴隨著“都市新中心”的建立。

2011年，西安行政中心整體北遷，同年貫通南北的地鐵二號線開通，高鐵西安北站正式投入運(yùn)營。隨后熙地港、大融城等綜合商業(yè)體橫跨整個行政中心區(qū)域商圈，以此為跳板，讓曾經(jīng)一度邊緣化的北邊一躍成為“新中心”。

隨后，嚴(yán)控秦嶺生態(tài)紅線讓西安明確提出了“南控”，城市發(fā)展空間受限，西安再次將注意力放在了“向北擴(kuò)張”。2023年開年，西安“北跨”全面啟動，著手在渭河北岸打造萬億工業(yè)大走廊。

可以預(yù)見的是，未來優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、城市生態(tài)抑或者是教育醫(yī)療資源等，將逐漸向北聚焦。但更多是拉大城市骨架，優(yōu)化西安城市空間布局，老城區(qū)已建設(shè)用地利用低效、活力不顯的問題或?qū)⒂l(fā)明顯。

粉巷財經(jīng)認(rèn)為，城市“增量拓展”固然可喜，但“存量升級”也迫在眉睫。

微觀之處“打補(bǔ)丁”

許多城市空間由于土地面積的增加而迅速擴(kuò)大，忽視了城市的內(nèi)在功能和經(jīng)濟(jì)活力。土地利用效率低、城市歷史文化遺產(chǎn)得不到好的保護(hù)，一味地?zé)o限擴(kuò)張城市規(guī)模只會讓“大城市病”更加明顯。

諸多觀點指出，城市更新正是逐步解決這些“病癥”的良藥之一。

站在西安的角度，2021年11月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于開展第一批城市更新試點工作的通知》，西安上榜全國第一批城市更新試點城市。

在2022年西安市《政府工作報告》中，亦提出“有序推進(jìn)城市有機(jī)更新，穩(wěn)妥有序推進(jìn)老舊小區(qū)、老舊廠區(qū)、老舊街區(qū)和城中村等存量片區(qū)改造，著力解決基礎(chǔ)配套、公共服務(wù)、消防和公共衛(wèi)生等隱患問題。

上述背景下，城市更新作為引領(lǐng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的重要工作，即將成為迫切又影響長遠(yuǎn)的城市發(fā)展命題。

粉巷財經(jīng)注意到，在城市升級改造層面，西安并未一味地擴(kuò)大面積或是拆舊建新，而是在已有的建筑層面進(jìn)行升級，通過小尺度改造，使城市功能不斷優(yōu)化。       

這樣的“存量升級”帶來的，不僅僅是愈發(fā)廣大的空間和腹地，更是宜居、宜業(yè)、宜游的城市溫度。

據(jù)了解，近年來，西安已然通過持續(xù)性的“微更新、輕改造”，去喚醒城市活力。

譬如，曾經(jīng)的平絨廠在保留居民原有生活狀態(tài)和保持菜市場的市井風(fēng)貌的同時，經(jīng)過改造更新，最終打造成為西安首個市井文化創(chuàng)意街區(qū)；三五一一工廠在主業(yè)搬遷后，通過利用原有廠房改建并新增部分面積，從老工廠轉(zhuǎn)變?yōu)樯钌鐓^(qū)，迸發(fā)出新的活力。

此外，西安西影制片廠、太陽鍋巴廠、西安大華1935等沉寂已久的老廠房，在政策指引下以新的風(fēng)貌延續(xù)著西安的城市記憶?？诖珗@、一刻鐘便民生活圈的打造，直接影響著市民生活的幸福感。

華南城市研究會會長、暨南大學(xué)教授胡剛分析稱，老廠房原來的工業(yè)生產(chǎn)都已經(jīng)進(jìn)行轉(zhuǎn)移了，這個地方更新就相當(dāng)于重新開發(fā)，策劃好的話會帶動整個片區(qū)的繁榮和活躍，同時保留當(dāng)?shù)氐臍v史文化信息，又能創(chuàng)造很多就業(yè)崗位，實際上是城市更新的一個重點方向。。

“15分鐘便民生活圈的提出是非常好的一個概念，生活中大家走路就可以解決一些日常生活需要，如果未來能夠跟地鐵結(jié)合起來就更好了。”胡剛進(jìn)一步表示。

百億城更基金

存量改造和“小修小補(bǔ)”業(yè)態(tài)是面向以長期運(yùn)營驅(qū)動為底層邏輯的項目，不但需要大量前期資本投入，同時改造過程中需要持續(xù)性自我造血能力。此前未能持續(xù)性地改造，主要原因就是開發(fā)成本太高以及引進(jìn)資源不夠匹配。

正如胡剛所說，如果引進(jìn)企業(yè)過度開發(fā)追求盈利的話，對這個城市的公共空間是一個破壞。比如在建設(shè)過程中相應(yīng)的配套沒有完善，也會引起交通、生活等方面的矛盾，失去經(jīng)濟(jì)活力。反之，一旦區(qū)域缺乏活力和競爭，也難以引進(jìn)開發(fā)商進(jìn)場，整個空間的公共利益就沒有人去考慮，如何權(quán)衡好這兩方面是很難的。

粉巷財經(jīng)注意到，日前，西安一改此前的單靠政府財政或引入合作方實現(xiàn)城市更新項目，打造首支百億元規(guī)模城市更新母基金（下稱“城更基金”），探索建立城市更新可持續(xù)資金投入機(jī)制。

具體來看，城更基金采用“母子基金+直接投資”架構(gòu)，堅持“區(qū)域子基金+城市更新+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”的有機(jī)運(yùn)作模式。其中，西安財金投資管理有限公司（簡稱“西安財金”）代表西安市財政局出資90億元，西安擔(dān)保集團(tuán)出資10億元。

值得注意的是，城更基金根據(jù)區(qū)域（項目）建設(shè)需求合作設(shè)立專項子基金，積極探索“城市更新+產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入”新模式。

據(jù)悉，首批8只子基金總規(guī)模達(dá)280億元，儲備擬投項目20余個，預(yù)計撬動項目資金總規(guī)模不低于1448.65億元。城更基金重點支持城（棚）改、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、老舊資產(chǎn)提升改造三類城市更新項目。

截至目前，已儲備優(yōu)質(zhì)項目43個，其中城棚改類28個，總投資金額3192.02億元；區(qū)域產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)類4個，總投資金額130.67億元；區(qū)域老舊資產(chǎn)提升改造類11個，總投資金額61.85億元，擬投資金額合計3392.77億元。

圖片來源：VCG211278683785

這樣的城更基金模式，是區(qū)別于傳統(tǒng)高周轉(zhuǎn)、高毛利的地產(chǎn)發(fā)展模式和資產(chǎn)抵押風(fēng)控模型，引導(dǎo)和鼓勵相關(guān)產(chǎn)業(yè)資本和金融資本參與，有效解決城市“存量更新”最大的資金難題。

實際上，百億城更基金也是信號。背后映射既是城市更新模式的變化，也是城市更新資金市場化管理和投資運(yùn)作的嘗試。

“城更基金這類模式處于剛剛起步的狀態(tài)，未來還是要進(jìn)一步地去探索和觀察。”胡剛告訴粉巷財經(jīng)。