“流量城市”的必修課：如何“管好”密集人群？

每經(jīng)記者 黃名揚(yáng)    每經(jīng)編輯 楊歡

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截至當(dāng)?shù)貢r(shí)間11月1日11時(shí)，韓國(guó)首爾梨泰院踩踏事故的死亡人數(shù)已升至156人，另有151人受傷。這是韓國(guó)自2014年“世越號(hào)”客輪沉沒事件發(fā)生后，傷亡最慘重的公共安全事故。

一個(gè)細(xì)節(jié)是，雖然距離梨泰院最近的消防署及急救隊(duì)距事發(fā)地僅250米左右，且他們?cè)诮泳?分鐘后就派出救護(hù)車，但由于車道人滿為患等因素，最終花了40分鐘才抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)。

“政府對(duì)無主辦方的聚會(huì)是否有應(yīng)對(duì)指南？”“警方是否做好了人流管控的準(zhǔn)備？”人們?cè)诎У?、悲傷的同時(shí)，也在追問和反思：大城市究竟該如何預(yù)防和應(yīng)對(duì)類似悲劇的發(fā)生？為此，我們采訪了中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院研究員、公共管理學(xué)院教授馬亮。

在他看來，我國(guó)城市對(duì)類似的場(chǎng)景一般有詳細(xì)的預(yù)案，監(jiān)控人流的技術(shù)成熟且選擇多元，這有助于推動(dòng)公共安全治理模式向事前預(yù)防轉(zhuǎn)變，加之機(jī)構(gòu)改革也有利于類似事故發(fā)生時(shí)橫縱向的協(xié)同配合，能夠更大限度地減小損失。

除了地面上看得見的危險(xiǎn)，城市平衡發(fā)展與安全，還應(yīng)往更深處著眼。馬亮提醒，城市也應(yīng)關(guān)注地下“隱形”的基礎(chǔ)設(shè)施，預(yù)防“看不見的風(fēng)險(xiǎn)”，這些問題在很大程度上影響著城市的未來。

如何預(yù)防與應(yīng)對(duì)？

如何舉辦大型活動(dòng)，有效開展密集人群管理，是每個(gè)大城市都無法回避的課題。單從技術(shù)上看，馬亮認(rèn)為如今大城市監(jiān)控人流量的手段已相對(duì)成熟，選擇也十分多元。

例如電子圍欄。“就像交通導(dǎo)航一樣，只要對(duì)GPS能夠定位，每輛車都可以去追蹤它；如今幾乎所有人都帶著手機(jī)，如果手機(jī)信號(hào)在某個(gè)區(qū)域非常密集，就可以預(yù)先研判可能會(huì)出現(xiàn)的問題”。

一些城市也會(huì)使用對(duì)智能視頻的分析，來捕捉或發(fā)現(xiàn)可能的風(fēng)險(xiǎn)；或使用“鷹眼”，即無人機(jī)、高空望遠(yuǎn)鏡等技術(shù)手段，對(duì)類似的問題進(jìn)行預(yù)測(cè)。“所以在技術(shù)上，例如上海、深圳、南通等城市，現(xiàn)在應(yīng)該說還是非常有把握去做好相關(guān)工作。”馬亮說。

但正如他提到的，韓國(guó)的互聯(lián)網(wǎng)普及率，在全球都處于較高水平。此次踩踏事故大多數(shù)受傷的其實(shí)都是年輕人，他們基本上人人拿著手機(jī)。技術(shù)層面，人流量的信息原本可以通過信號(hào)密度抓取和預(yù)測(cè)，為何悲劇仍會(huì)發(fā)生？

在馬亮看來，這可能與后續(xù)環(huán)節(jié)的銜接不當(dāng)有關(guān)。“風(fēng)險(xiǎn)是能夠預(yù)見的，但是為什么預(yù)見風(fēng)險(xiǎn)和預(yù)警提示、預(yù)案制定，以及出事后的響應(yīng)與處置沒有銜接在一起，這可能才是問題的關(guān)鍵”。

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這在當(dāng)?shù)氐膱?bào)道中得到了印證。記者會(huì)上，韓國(guó)警察廳警備局局長(zhǎng)洪起鉉承認(rèn)，雖然警方預(yù)料當(dāng)晚會(huì)有大規(guī)模人群聚集，但沒能想到會(huì)因人群聚集而發(fā)生大規(guī)模傷亡事故。同時(shí)，梨泰院萬圣節(jié)活動(dòng)沒有具體的主辦方，而如何處理和應(yīng)對(duì)類似活動(dòng)，警方確實(shí)沒有針對(duì)性方案。

為了盡量避免類似的“銜接”問題，過去幾年我國(guó)有許多針對(duì)性動(dòng)作。

首先是體制機(jī)制的建設(shè)。2018年國(guó)家成立應(yīng)急管理部，各地也成立了應(yīng)急管理局。除公共衛(wèi)生以外的應(yīng)急管理職能都進(jìn)行了機(jī)構(gòu)管理的“一體化建設(shè)”；許多城市還建立了城市大腦運(yùn)營(yíng)指揮中心，或者是市域社會(huì)治理現(xiàn)代化指揮中心。

“這些動(dòng)作無疑都將有利于橫向多個(gè)部門的協(xié)同，以及縱向市縣鄉(xiāng)甚至社區(qū)各級(jí)的垂直聯(lián)動(dòng)，更好地預(yù)防類似悲劇的發(fā)生。”馬亮表示。

近年來，從國(guó)家到地方，一系列關(guān)于大型活動(dòng)和人員密集場(chǎng)所安全管理的法規(guī)政策相繼出臺(tái)。比如，修訂后的《北京市安全生產(chǎn)條例》于今年8月1日起施行。其中強(qiáng)調(diào)，大型群眾性活動(dòng)舉辦期間，“承辦單位應(yīng)當(dāng)落實(shí)各項(xiàng)安全措施……配備足夠的工作人員維持現(xiàn)場(chǎng)秩序。人員聚集時(shí)，承辦單位應(yīng)當(dāng)采取控制和疏散措施”等。

此外，“作為典型的應(yīng)急管理場(chǎng)景，大城市一般對(duì)于具有踩踏風(fēng)險(xiǎn)的人員聚集，也會(huì)制定專門的預(yù)案。”在馬亮看來，這些都是預(yù)防類似悲劇發(fā)生的有力措施。

雖然如此，在我國(guó)應(yīng)急知識(shí)的普及仍有提升空間。馬亮指出，“提高避險(xiǎn)意識(shí)、增強(qiáng)應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的技能，我國(guó)類似的短板仍然非常明顯”。他建議城市應(yīng)加強(qiáng)市民應(yīng)急知識(shí)和應(yīng)急技能的普及，增加實(shí)戰(zhàn)演練，形成成體系的制度并嚴(yán)格執(zhí)行。

平衡發(fā)展與安全

實(shí)際上韓國(guó)此次的踩踏事故，是近年來公共場(chǎng)所安全事故的一個(gè)縮影，這也給全世界的大城市都敲響了一記警鐘。它再次表明：如何統(tǒng)籌城市發(fā)展與安全，優(yōu)化城市風(fēng)險(xiǎn)治理，已成為迫在眉睫、無可回避的重大問題。

如今，大城市是許多人的向往。1978年至今，我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口從1.72億人增加到9.14億人，城鎮(zhèn)化率從17.9%上升至2021年的64.72%，城市數(shù)量也從193個(gè)上升至如今的683個(gè)。

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隨著人口不斷流入，我國(guó)的大城市數(shù)量也與日俱增。

放眼全球，人口超過1000萬的國(guó)家一共30多個(gè)；但根據(jù)國(guó)務(wù)院第七次全國(guó)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室編制的《2020中國(guó)人口普查分縣資料》，目前我國(guó)共有105個(gè)大城市，其中僅城區(qū)人口超過千萬的超大城市就有7個(gè)。

這些“流量城市”在收獲機(jī)遇的同時(shí)，也必須要面對(duì)新的挑戰(zhàn)：如何平衡發(fā)展和安全之間的關(guān)系？

“疫情以來，大家都特別強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌發(fā)展和安全的關(guān)系。”馬亮說，“這兩者之間，毫無疑問有其內(nèi)在的張力，甚至在某些情形下，它們之間還可能會(huì)存在一定程度的沖突——這正是非?？简?yàn)地方治理能力的”。

在他看來，其中的關(guān)鍵是“怎樣去平衡兩者的需求，在保障發(fā)展與維護(hù)安全之間找到一個(gè)平衡點(diǎn)”。而要找到這個(gè)平衡點(diǎn)，首先就需要梳理和審視城市在過去的建設(shè)過程中，可能遺留的問題和短板，摸清可能存在的安全風(fēng)險(xiǎn)。

隱形的風(fēng)險(xiǎn)，是破題的關(guān)鍵。馬亮指出，對(duì)于“看得見的風(fēng)險(xiǎn)”，如今許多城市已經(jīng)能夠較好地預(yù)防和解決；但對(duì)于“看不見的風(fēng)險(xiǎn)”，比如深埋地下的管網(wǎng)線路、預(yù)防城市內(nèi)澇的排水系統(tǒng)等，在許多城市仍存在安全隱患。

對(duì)此，他建議各大城市首先要做的，就是摸清底數(shù)：各種管網(wǎng)線路是如何分布的、哪些需要更新維護(hù)、需要哪些部門運(yùn)營(yíng)保障......“對(duì)于這些至關(guān)重要的城市基礎(chǔ)設(shè)施，相關(guān)問題的管理仍然沒有做到足夠精細(xì)化，仍有很大提升空間。”馬亮如是評(píng)價(jià)。