專訪 | 中國政法大學(xué)副教授蔡樂渭：檳榔立法勢(shì)在必行，可參照煙草立法經(jīng)驗(yàn)盡快推進(jìn) 最大難點(diǎn)在于如何平衡各方不同利益

每經(jīng)記者 程雅  葉曉丹    每經(jīng)編輯 魏官紅    

近日，“檳榔”再次掀起了一波熱議。浙江、四川、江西等地監(jiān)管部門紛紛出手，強(qiáng)化對(duì)檳榔行業(yè)的監(jiān)管。

其實(shí)，早在2003年，檳榔就被國際癌癥研究中心列為一級(jí)致癌物，其“食品”身份多年來飽受爭議。

檳榔究竟屬于哪一類產(chǎn)品？相關(guān)立法該從哪些方面著手？是否有可能在產(chǎn)業(yè)利益鏈條與其對(duì)個(gè)體帶來的傷害性之間，取得平衡？帶著這些問題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了中國政法大學(xué)副教授蔡樂渭。

“希望借此契機(jī)，使得公眾進(jìn)一步關(guān)注到檳榔對(duì)人體的影響，推動(dòng)國家層面對(duì)檳榔的立法。具體而言，是在科學(xué)的基礎(chǔ)上，權(quán)衡檳榔立法涉及的各方利益，并適時(shí)作出立法決斷。”蔡樂渭表示。

對(duì)于檳榔將來的定位與立法問題，他建議，宜從國家層面的立法著手，參考借鑒煙草立法的經(jīng)驗(yàn)，在科學(xué)的基礎(chǔ)上盡快推進(jìn)，“無論如何，檳榔立法已經(jīng)到了勢(shì)在必行的時(shí)候”。

目前若禁止檳榔銷售，于法無據(jù)

NBD:您最初關(guān)注檳榔的原因和契機(jī)是什么？在關(guān)注檳榔之后，對(duì)于該產(chǎn)業(yè)做了哪些研究和調(diào)研？

蔡樂渭：我對(duì)成癮物一向保持敏感與關(guān)注。多年前去湖南接觸過檳榔，當(dāng)時(shí)比較詫異為什么有很多人喜歡它。后來查詢資料了解到，這里面有長久的歷史和民俗傳統(tǒng)，更是一門產(chǎn)業(yè)，就業(yè)人員眾多。自那時(shí)起，便一直對(duì)這個(gè)領(lǐng)域有所關(guān)注。

在查找資料的過程中，我注意到對(duì)檳榔危害的相關(guān)研究，其中包括其致癌風(fēng)險(xiǎn)，以及湖南省內(nèi)口腔癌發(fā)病率高于全國平均發(fā)病率等。目前來看，盡管檳榔到底有哪些危害、有多大的危害可能還存在爭議，但對(duì)檳榔于人體有害這一事實(shí)，各界似無不同意見。既然如此，為什么不對(duì)其加以控制？由此我產(chǎn)生了進(jìn)一步關(guān)注的興趣。

至于此次再予關(guān)注的契機(jī)，主要是因某歌手去世，不少媒體開始關(guān)注（口腔癌）疾病本身，也開始關(guān)注檳榔這一產(chǎn)品與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向問題。此前關(guān)注檳榔產(chǎn)業(yè)的目光并沒有現(xiàn)在這般集中，此次輿情起來之后，我專門查找了相關(guān)資料，也咨詢了一些對(duì)此有了解的人員，內(nèi)容主要包括檳榔的危害，以及科學(xué)上對(duì)其危害的研究進(jìn)展；檳榔產(chǎn)業(yè)本身的發(fā)展情況，如產(chǎn)值規(guī)模、從業(yè)人員數(shù)量、對(duì)相關(guān)地方經(jīng)濟(jì)的影響；各地政府對(duì)檳榔及檳榔產(chǎn)業(yè)的態(tài)度；檳榔立法與監(jiān)管的現(xiàn)狀和問題等。

NBD：目前，檳榔方面的立法和監(jiān)管情況如何？為何在明確其為一級(jí)致癌物的情況下，檳榔一直沒被明確禁止銷售？

蔡樂渭：如果將立法界定為制定法律、法規(guī)或規(guī)章，那么，到目前為止，國家層面尚無有關(guān)檳榔的專門立法。在地方層面，可查詢到的唯一立法是廈門市于1996年制定的地方政府規(guī)章《廈門市禁止生產(chǎn)、銷售和食用檳榔規(guī)定》。該規(guī)章規(guī)定，違反本規(guī)定生產(chǎn)、銷售檳榔的，處以1000元以上10000元以下罰款；違反本規(guī)定食用檳榔的，處以100元以上1000元以下罰款。

除廈門已有地方立法，海南、湖南等地目前也在嘗試推動(dòng)檳榔專門立法。但從公開資料看，這些地方的立法努力主要著眼于推動(dòng)檳榔產(chǎn)業(yè)的規(guī)范和發(fā)展，而非將檳榔作為一種對(duì)人體健康存在危害的物品而進(jìn)行規(guī)范和限制。

比如，在湖南，省市場監(jiān)管局對(duì)人大代表《關(guān)于湖南檳榔產(chǎn)業(yè)突破瓶頸健康發(fā)展的建議》作出的答復(fù)顯示，爭取通過地方立法確定檳榔“地方特色產(chǎn)品”的定位。而據(jù)《海南日?qǐng)?bào)》2020年10月報(bào)道，就檳榔加工企業(yè)面臨生產(chǎn)許可證到期的問題，海南省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳相關(guān)人士透露，2020年起，海南省計(jì)劃將檳榔作為地方特色產(chǎn)品進(jìn)行立法保護(hù)，希望通過地方立法來解決檳榔的“身份證”問題。

就檳榔的監(jiān)管而言，缺少專門立法不等于沒有任何監(jiān)管。在很長的一段時(shí)間內(nèi)，檳榔都被視為食品來進(jìn)行相應(yīng)監(jiān)管，檳榔生產(chǎn)企業(yè)領(lǐng)取的都是食品生產(chǎn)許可證。但自2021年起，湖南省市場監(jiān)管部門不再辦理省內(nèi)所有檳榔企業(yè)的食品生產(chǎn)許可延期申請(qǐng)。2021年9月17日，國家廣播電視總局發(fā)布通知，要求自即日起停止利用廣播電視和網(wǎng)絡(luò)視聽節(jié)目宣傳推銷檳榔及其制品。而在此前的2021年3月份，廣州全市媒體、戶外廣告已停止發(fā)布檳榔廣告。

然而，由于缺少有關(guān)檳榔的專門立法，特別是沒有法律、法規(guī)層面的立法，當(dāng)前一些行政監(jiān)管措施的合法性存在討論的空間。換言之，即便是明確了檳榔是一級(jí)致癌物，在當(dāng)前情形下，若由監(jiān)管部門禁止檳榔的銷售，或不符合依法行政的要求。

立法最大難點(diǎn)在于如何平衡各方不同利益

NBD:您認(rèn)為影響檳榔立法的原因有哪些？

蔡樂渭：法律規(guī)范人們的行為，確定人們的權(quán)利義務(wù)。一定程度上，立法是一個(gè)利益博弈的過程，因此必須考慮到各方利益的平衡。如果檳榔立法主要內(nèi)容是對(duì)檳榔的生產(chǎn)、經(jīng)營和消費(fèi)等進(jìn)行限制，那么它更涉及相關(guān)方面既有利益格局的調(diào)整。

當(dāng)前，檳榔立法還處在待啟動(dòng)階段，其原因是多方面的，比如對(duì)檳榔的科學(xué)研究是不是充分，其功用和危害到底如何等。但最大的難點(diǎn)應(yīng)該在于如何平衡各方不同的利益。

據(jù)《中國市場監(jiān)管報(bào)》數(shù)據(jù)，2011年至2018年，中國檳榔產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值從558億元上漲至781億元，且呈繼續(xù)上漲趨勢(shì)。檳榔產(chǎn)業(yè)不僅本身規(guī)模巨大，還涉及諸多方面的利益。比如：1、檳榔對(duì)一些地方的經(jīng)濟(jì)具有重要的意義。在檳榔的主要加工消費(fèi)區(qū)湖南，檳榔已成為一些地方的支柱產(chǎn)業(yè)。如某縣2017年出臺(tái)的《關(guān)于支持檳榔產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》提出，力爭檳榔產(chǎn)業(yè)銷售收入3年實(shí)現(xiàn)300億元，5年實(shí)現(xiàn)500億元的目標(biāo)。2、檳榔行業(yè)已經(jīng)形成數(shù)量龐大的企業(yè)群，他們有繼續(xù)生存與發(fā)展的需要。公開數(shù)據(jù)顯示，截至2021年8月，我國現(xiàn)存檳榔相關(guān)企業(yè)共2.6萬家，其中2019年新增1522家，2020年新增2861家。而據(jù)媒體報(bào)道，個(gè)別檳榔企業(yè)年產(chǎn)值已經(jīng)超過百億元。3、直接或間接從事檳榔行業(yè)的人員數(shù)量眾多。

2020年10月，《海南日?qǐng)?bào)》提及的一組數(shù)據(jù)顯示，截至2019年年底，海南省檳榔種植面積達(dá)178萬畝，是海南230萬農(nóng)民的重要經(jīng)濟(jì)收入來源，占全省農(nóng)業(yè)人口的41.37%。在這個(gè)意義上，檳榔行業(yè)甚至也是一個(gè)與民生問題密切相關(guān)的行業(yè)。如果對(duì)檳榔進(jìn)行禁止或限制，那么這些利益如何進(jìn)行平衡，也是立法必須考慮到的。

當(dāng)然，檳榔立法，并非對(duì)任何一方都是不利的。檳榔立法的利，除了一般性的保護(hù)公眾健康以外，在經(jīng)濟(jì)上也可能有其積極的意義。比如，根據(jù)2017年刊登于《中國牙科研究雜志》的《預(yù)測(cè)檳榔在中國誘發(fā)口腔癌人數(shù)及產(chǎn)生的醫(yī)療負(fù)擔(dān)》一文，到2030年，湖南與檳榔相關(guān)的口腔癌患者將累計(jì)超過30萬，在全國則可能超過100萬，造成的醫(yī)療負(fù)擔(dān)可能超過2000億元人民幣，大大抵消檳榔產(chǎn)業(yè)帶來的經(jīng)濟(jì)效益。這樣，如果對(duì)檳榔進(jìn)行禁限，那么就可能降低國家和個(gè)人的醫(yī)療負(fù)擔(dān)。當(dāng)然，這個(gè)影響到底多大，還需要進(jìn)一步的研究和數(shù)據(jù)的支持。

NBD:在當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗和醫(yī)學(xué)認(rèn)知發(fā)生較大偏離的時(shí)候，巨大的觀念差異如何彌合？法律有哪些可為空間？

蔡樂渭：我們前面提到，立法是一個(gè)利益調(diào)整的過程，因此，它必須尊重科學(xué)也尊重現(xiàn)實(shí)，而不能無視科學(xué)或脫離實(shí)際。一般而言，風(fēng)俗是立法時(shí)必須予以考慮的因素。但現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，也讓我們認(rèn)識(shí)到，某些風(fēng)俗是不符合科學(xué)基本常識(shí)和社會(huì)基本理念的，此時(shí)，立法就有必要超越風(fēng)俗甚至移風(fēng)易俗。

在檳榔立法方面，也要基于科學(xué)進(jìn)行立法，如果有必要，則食用檳榔的風(fēng)俗是可以受影響乃至被改變的。當(dāng)然，立法到底如何去影響風(fēng)俗是可以探討的，檳榔立法也不見得是全面禁止食用檳榔，它完全可能是如控?zé)熞粯?，?duì)食用行為加以影響和限制，間接減少檳榔的食用。

檳榔立法宜從國家層面著手，可參照煙草立法經(jīng)驗(yàn)

NBD：一方面，醫(yī)學(xué)界很早就將檳榔列為“一級(jí)致癌物”，但另一方面，整個(gè)檳榔產(chǎn)業(yè)鏈條上有著數(shù)百萬的從業(yè)人員，很多人認(rèn)為，若禁售檳榔就是要砸掉從業(yè)者的“飯碗”。而出于經(jīng)濟(jì)和稅收方面的考量，一些地方政府也沒有禁售檳榔的“動(dòng)力”。您如何看待目前兩難的困境？當(dāng)前形勢(shì)下，又該如何破局？

蔡樂渭：當(dāng)前若完全禁售檳榔，當(dāng)然涉及眾多人的“飯碗”問題；即便是予以限制，也會(huì)對(duì)一些人的“飯碗”產(chǎn)生影響。但是，一方面，檳榔立法基本上不可能全面禁止（銷售），因此，它將產(chǎn)生什么樣的影響是可探討的，就如煙草立法之后，煙農(nóng)并不都被打碎了“飯碗”一樣。另一方面，之所以要推進(jìn)檳榔立法，根本原因在于檳榔用于一般性的食用對(duì)人體所具有的危害，此時(shí)，有必要進(jìn)行利益權(quán)衡，到底禁限檳榔是利大還是弊大？現(xiàn)在看來，大部分人都認(rèn)為檳榔立法是利大于弊。既然如此，犧牲其他的一些利益就是可接受的甚至必要的。當(dāng)然，對(duì)于具體的一些受到影響的群體，可通過一些政策性手段進(jìn)行扶持、幫助乃至補(bǔ)貼，盡量減少立法對(duì)他們的影響。

從全國來看，目前檳榔的生產(chǎn)、銷售和消費(fèi)，主要集中于個(gè)別省份。對(duì)于這些省份來說，檳榔產(chǎn)業(yè)的存在對(duì)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政收入、民生問題等方面都是有直接的積極意義，而檳榔的危害盡管存在但相對(duì)是間接的。從一些地方嘗試推動(dòng)的檳榔立法的內(nèi)容看，他們主要不在于禁限檳榔，而在于規(guī)范乃至于保護(hù)檳榔產(chǎn)業(yè)。因此，期待通過檳榔主要生產(chǎn)地、消費(fèi)地的地方立法對(duì)檳榔進(jìn)行禁限，是不現(xiàn)實(shí)的甚至不可能的。而對(duì)于其他的省份，由于檳榔的生產(chǎn)和消費(fèi)都是相對(duì)小范圍的事項(xiàng)，甚至只有消費(fèi)而沒有生產(chǎn)，因此由它們進(jìn)行立法的現(xiàn)實(shí)性、有效性看來也不高。同時(shí)，檳榔作為一種在外在形態(tài)上無特別之處的商品，其本身又具有很強(qiáng)的流通性，鑒于此，檳榔立法恐怕需要從國家層面的立法著手，通過制定法律或行政法規(guī)進(jìn)行限制和規(guī)范。

NBD：未來，如果要推動(dòng)立法，您認(rèn)為可以從哪些方面著手？關(guān)注的重點(diǎn)應(yīng)該聚焦在哪里？我們又可以采取哪些措施來推動(dòng)？

蔡樂渭：一定意義上，檳榔與煙草具有高度的相似性。如果要推進(jìn)檳榔立法，基本上，全面禁止是不可能的，要考慮的是如何進(jìn)行限制和規(guī)范。就此，可以參考煙草立法的經(jīng)驗(yàn)。比如，在生產(chǎn)經(jīng)營方面，可以提高檳榔生產(chǎn)的準(zhǔn)入門檻，實(shí)行嚴(yán)格的許可制度；嚴(yán)控檳榔的營銷行為，禁止檳榔生產(chǎn)經(jīng)營者進(jìn)行任何途徑和形式的廣告、贊助等活動(dòng)；對(duì)檳榔產(chǎn)品的外包裝，可顯著地標(biāo)明食用檳榔的危害，例如一半以上面積用來刊登檳榔危害的各種圖片等。

但是，這種生產(chǎn)經(jīng)營的限制不是搞專營專賣。在檳榔的消費(fèi)方面，是否可對(duì)食用者的年齡進(jìn)行限制，是否通過征收高額稅收的方式進(jìn)行引導(dǎo)等，還需要進(jìn)一步的討論和研究，但也未嘗不能作為一個(gè)考慮的方向。

另外，檳榔具有藥用價(jià)值，我們所討論的檳榔立法應(yīng)該是針對(duì)作為日常食用品的檳榔的生產(chǎn)、經(jīng)營和消費(fèi)行為，與作為藥材的檳榔無關(guān)，檳榔立法不影響檳榔作為藥材使用。

鑒于檳榔立法本身是基于科學(xué)研究證明了檳榔對(duì)人體的危害，要有效推動(dòng)檳榔立法，還要進(jìn)一步加強(qiáng)科學(xué)研究，盡可能明確檳榔到底對(duì)人體具有哪些方面的、多大程度的影響，以及它如何產(chǎn)生這種影響等。而由于檳榔的消費(fèi)與人們的認(rèn)知相關(guān)，也與一些地方的習(xí)俗相關(guān)，因此，需要媒體等相關(guān)方面在科學(xué)基礎(chǔ)上對(duì)檳榔的影響進(jìn)行廣泛宣傳，加深人們對(duì)檳榔的認(rèn)識(shí)，引導(dǎo)人們的行為。

還需要注意的是，在我們目前的立法環(huán)境之下，要推動(dòng)一項(xiàng)立法，僅僅有輿論的關(guān)注和學(xué)界的探討等民間的聲音是不夠的，它更需要決策者站在宏觀立場，正視檳榔對(duì)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)和公眾健康的利弊影響，權(quán)衡其間所牽涉的不同利益，適時(shí)對(duì)是否立法、立法方向等作出決策。

檳榔立法“勢(shì)在必行” 應(yīng)盡快推進(jìn)

NBD:國家市場監(jiān)管總局在2020年修訂的《食品生產(chǎn)許可分類目錄》里未將“食用檳榔”收錄在內(nèi)。目前，檳榔生產(chǎn)企業(yè)的食品生產(chǎn)許可證很多也已到期。在采訪過程中，有代理商將其與香煙類比，也有人稱其為“地方特色性產(chǎn)品”。在您看來，如果不算食品，又應(yīng)怎樣定性檳榔這個(gè)產(chǎn)品？在檳榔的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)又應(yīng)該由誰來監(jiān)管？

蔡樂渭：的確，國家市場監(jiān)管總局在2020年最新修訂的《食品生產(chǎn)許可分類目錄》中未將“食用檳榔”收錄在內(nèi)。但根據(jù)現(xiàn)有資料，2020年之前的《食品生產(chǎn)許可分類目錄》也沒有將檳榔收錄在內(nèi)。所以，盡管相關(guān)省份的行政主管部門表示，2020版目錄取消了“食用檳榔”類別，且這一說法也被媒體報(bào)道，但該說法本身應(yīng)該是不準(zhǔn)確的。

事實(shí)上，現(xiàn)有資料表明，目前檳榔生產(chǎn)企業(yè)所取得的食品生產(chǎn)許可證類別是“其他食品”?，F(xiàn)行《食品安全法》規(guī)定，“食品，指各種供人食用或者飲用的成品和原料以及按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物品，但是不包括以治療為目的的物品。”按此，只要沒有其他的法律進(jìn)行另外的規(guī)定，在目前立法之下，檳榔作為食品的這一定位并不因?yàn)?020版的目錄而改變。否則，如果檳榔連食品都不屬于，是否其生產(chǎn)、經(jīng)營等就可以不必按照《食品安全法》的規(guī)范來？這是不是可能讓其從現(xiàn)有監(jiān)管體系中“逃脫”，進(jìn)而給公眾健康帶來更大危害？

至于目前一些地方注銷了檳榔企業(yè)的生產(chǎn)許可證，如果這種做法系存在其他法定理由，自然沒問題。但若僅僅因?yàn)樗^2020年目錄沒有收錄就不予延期而予以注銷，那么其合法性值得商榷。

NBD:我們采訪了解到，一棵檳榔樹，根據(jù)生長條件不同，從栽種到結(jié)果需要5至8年時(shí)間，檳榔鮮果的交易價(jià)格取決于采購需求和價(jià)格波動(dòng)，沒有定價(jià)權(quán)。檳榔產(chǎn)業(yè)鏈中，若發(fā)生重大調(diào)整，種植戶難以在短時(shí)間內(nèi)找到可替代選擇，您覺得在這次輿論風(fēng)波之下，產(chǎn)業(yè)良性轉(zhuǎn)型過程中要注重哪些方面？

蔡樂渭：我是從事法律工作的，對(duì)經(jīng)濟(jì)方面了解不多。但就立法而言，其必須考慮到各方利益的平衡。在檳榔立法這個(gè)事項(xiàng)上，無論將來的立法以限制為主要內(nèi)容還是以禁止為長遠(yuǎn)目標(biāo)——后者看來可能性不大，都要注意到其給各方所帶來的影響，特別是對(duì)目前看來多達(dá)數(shù)百萬的“檳農(nóng)”的生計(jì)帶來的影響。在制度設(shè)計(jì)的時(shí)候減少對(duì)他們的不利影響，或通過配套措施彌補(bǔ)他們因立法而受到的不利影響。

需要注意的是，所謂的輿論風(fēng)波對(duì)檳榔產(chǎn)業(yè)與從業(yè)人員的影響，不是說輿論本身在影響他們，輿論只不過是在某一個(gè)契機(jī)之下，使大家集中關(guān)注某一個(gè)特別事物或特定領(lǐng)域而已。該事物、該領(lǐng)域本身存在的問題才是公眾為什么關(guān)注的根本原因所在。

無論如何，檳榔立法已經(jīng)到了勢(shì)在必行的時(shí)候，應(yīng)該在科學(xué)的基礎(chǔ)上盡快推進(jìn)。只不過，在到底如何平衡各方利益、如何設(shè)計(jì)具體制度等方面，還需要進(jìn)一步討論。

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