都市圈都在“瘦身”，為何它還在變大？

每經(jīng)記者 余蕊均    每經(jīng)編輯 劉艷美

圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)_500335036

上海大都市圈終于來(lái)了！

9月28日，上海市人民政府、江蘇省人民政府、浙江省人民政府聯(lián)合發(fā)布《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》（下稱(chēng)《規(guī)劃》），明確了“1+8”的都市圈空間格局——包括上海、無(wú)錫、常州、蘇州、南通、寧波、湖州、嘉興、舟山在內(nèi)的市域行政區(qū)域。

相較最初設(shè)想，上海大都市圈“變大了”，增加了湖州和常州兩城；相比其他都市圈，上海大都市圈是“真的大”，陸域總面積5.6萬(wàn)平方公里，海域面積4.7萬(wàn)平方公里。

要知道，國(guó)家發(fā)改委此前批復(fù)的南京、福州等都市圈面積均未超過(guò)3萬(wàn)平方公里，同時(shí)，在“防止盲目擴(kuò)張”的要求下，多地都市圈近期紛紛主動(dòng)“瘦身”減員。

城叔注意到，上述《規(guī)劃》作為全國(guó)首個(gè)跨區(qū)域、協(xié)商性的國(guó)土空間規(guī)劃，并未經(jīng)國(guó)家部委“批復(fù)同意”，也非傳統(tǒng)法定規(guī)劃，而是一種“共同契約”，經(jīng)各城市共同編制、認(rèn)定、實(shí)施，是指導(dǎo)都市圈協(xié)同發(fā)展的行動(dòng)綱領(lǐng)。

換句話說(shuō)，從“卓越的全球城市”走向“卓越的全球城市區(qū)域”，9城已達(dá)成共識(shí)，不能上海“風(fēng)景獨(dú)好”。

此前一天，滬蘇浙還舉行了上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃實(shí)施推進(jìn)會(huì)。上海黨政一把手，江蘇、浙江兩省常務(wù)副省長(zhǎng)，寧波、蘇州等各地主要負(fù)責(zé)人全部出席，規(guī)格之高可見(jiàn)一斑。

上海市委書(shū)記李強(qiáng)表示，推進(jìn)上海大都市圈建設(shè)，是把長(zhǎng)三角一體化發(fā)展國(guó)家戰(zhàn)略向縱深推進(jìn)的關(guān)鍵舉措，是在現(xiàn)代化建設(shè)中更好提升區(qū)域整體競(jìng)爭(zhēng)力的迫切需要。

邁向世界級(jí)城市群需要打造世界級(jí)都市圈。面向全球競(jìng)爭(zhēng)，各城市將如何分工協(xié)作，構(gòu)建一套清晰的“多層次、多中心、多節(jié)點(diǎn)”功能體系？答案已躍然紙上。

01

有別于一些從上世紀(jì)80年代就開(kāi)始醞釀的都市圈，上海大都市圈的構(gòu)想不過(guò)幾年。

2016年6月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃》，針對(duì)“提升上海全球城市功能”，提出“推進(jìn)與蘇州、無(wú)錫、南通、寧波、嘉興、舟山等周邊城市協(xié)同發(fā)展”的要求。

其后不久，上海向社會(huì)公示《上海市城市總體規(guī)劃（2016-2040）》（草案），“上海大都市圈”概念見(jiàn)諸報(bào)端，意在打造包括前述城市在內(nèi)的“1+6”城市集群。

2017 年12月，國(guó)務(wù)院關(guān)于《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035年）》的批復(fù)，首次提出“充分發(fā)揮上海中心城市作用，加強(qiáng)與周邊城市的分工協(xié)作，構(gòu)建上海大都市圈。”

再進(jìn)一步，2019 年12月印發(fā)的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》明確“推動(dòng)上海與近滬區(qū)域及蘇錫常都市圈聯(lián)動(dòng)發(fā)展，構(gòu)建上海大都市圈。”

城叔注意到，從最初的“1+6”擴(kuò)圍至“1+8”，既有對(duì)行政管理及政策投放可操作性的考慮，也有出于對(duì)太湖等重要生態(tài)系統(tǒng)協(xié)同治理的需求。

上海大都市圈規(guī)劃范圍示意圖 圖片來(lái)源：上海市人民政府網(wǎng)站

江蘇省發(fā)改委2019年8月在答復(fù)省政協(xié)提案時(shí)稱(chēng)，“今年初（2019年），上海市就上海大都市圈的編制方案征求我省意見(jiàn)，我委提出支持蘇州、無(wú)錫、南通融入上海大都市圈范圍，并建議擴(kuò)展至常州，該建議已被上海市采納。”

如今回頭來(lái)看，共建大都市圈的行動(dòng)其實(shí)早已開(kāi)始，鋪墊多時(shí)。

比如南通，隨著新機(jī)場(chǎng)塵埃落定，一步步“融入”上海，躋身萬(wàn)億城市。最新《規(guī)劃》中，南通的定位包括“建好江蘇開(kāi)放門(mén)戶，建設(shè)暢聯(lián)全國(guó)通達(dá)世界的現(xiàn)代綜合交通樞紐”。

還有已經(jīng)擺上日程的蘇南碩放機(jī)場(chǎng)改擴(kuò)建工程，9月16日剛剛召開(kāi)可行性研究評(píng)審會(huì)，距全面開(kāi)工更近一步。落成后，將有效承接上海機(jī)場(chǎng)溢出效應(yīng)，提升機(jī)場(chǎng)客貨資源配置效率。

目光回到上海。去年3月，其出臺(tái)一系列新政，加快嘉定、青浦、松江、奉賢、南匯等五個(gè)新城規(guī)劃建設(shè)。

上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院區(qū)域分院居曉婷等人日前撰文指出，過(guò)去關(guān)于全球城市功能的研究，多集中于市域或中心城區(qū)層面，新城只是作為全球城市非核心功能的承載地，難以滿足上海的現(xiàn)實(shí)需要，也缺乏區(qū)域視角的考量。在此背景下，需要重新審視新城在全球城市建設(shè)和區(qū)域發(fā)展中的功能定位。

“新城不僅是中心城人口、非核心功能疏解的接收地，更是主動(dòng)承擔(dān)全球城市核心功能、推動(dòng)區(qū)域功能網(wǎng)絡(luò)合理分工的重要節(jié)點(diǎn)，是城市新的增長(zhǎng)極和戰(zhàn)略支點(diǎn)。”

按照最新《規(guī)劃》，上海五個(gè)新城將打造成獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市，作為上海大都市圈的第一圈層。

02

上海大都市圈以占長(zhǎng)三角約1/6的陸域面積，承載了長(zhǎng)三角1/3的人口和約1/2的經(jīng)濟(jì)總量。2021年，大都市圈GDP達(dá)到12.6萬(wàn)億，常住人口7793.62萬(wàn)人。經(jīng)濟(jì)和人口規(guī)模均居全國(guó)都市圈第一。

事實(shí)上，無(wú)論是從上海自身，還是其他8市，當(dāng)前的發(fā)展似乎“都挺好”。為什么一定要抱團(tuán)建圈？

官方給出的解釋是，作為一個(gè)規(guī)?？偭勘燃绨l(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)體，局限于“單打獨(dú)斗”難以適應(yīng)日益激烈的全球競(jìng)爭(zhēng)，滿足于“各自安好”更是不足以承載國(guó)家發(fā)展的責(zé)任與期待。

在雙循環(huán)新發(fā)展格局下，都市圈作為產(chǎn)業(yè)鏈與供應(yīng)鏈的基本組織單元，成為促進(jìn)城市間分工協(xié)作、參與雙循環(huán)新發(fā)展格局以及全球競(jìng)爭(zhēng)的基本單元和重要載體。

國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出的主要目標(biāo)是，到2035年現(xiàn)代化都市圈格局更加成熟，形成若干具有全球影響力的都市圈。

當(dāng)然，還有更為具體的原因。比如來(lái)自“人”的挑戰(zhàn)。

《規(guī)劃》顯示，對(duì)比2000~2010年、2011~2020年兩個(gè)時(shí)期，都市圈常住人口年均增量分別為151萬(wàn)和95.7萬(wàn)，“人口流入增速存在一定程度的下降”；同一時(shí)期粵港澳大灣區(qū)年均人口增量分別為137萬(wàn)、224.4 萬(wàn)。

從在校大學(xué)生數(shù)量來(lái)看，2010年上海大都市圈、粵港澳大灣區(qū)在校大學(xué)生數(shù)量分別為125萬(wàn)人、147萬(wàn)人，2020年分別為167萬(wàn)人、241萬(wàn)人，2011~2020年間上海大都市圈在校大學(xué)生增量42萬(wàn)，不到粵港澳大灣區(qū)增量的1/2。

老齡化的壓力更大。2015年上海大都市圈常住人口老齡化率為12.6%，2020年進(jìn)一步提高至15.4%，明顯高于粵港澳大灣區(qū)（7.5%、6.5%）和京津冀城市群（10.3%、13.6%），“這兩個(gè)地區(qū)的人口結(jié)構(gòu)都比上海大都市圈顯得‘年輕’”。

《規(guī)劃》指出，若按當(dāng)前人口增長(zhǎng)趨勢(shì)延續(xù)，到2035年，上海大都市圈常住人口將比同樣按當(dāng)前趨勢(shì)延續(xù)的粵港澳大灣區(qū)少近1000萬(wàn)人左右，且老齡化程度將不斷加劇。

創(chuàng)新能力同樣面臨諸多挑戰(zhàn)。如創(chuàng)新轉(zhuǎn)化明顯不足、創(chuàng)新競(jìng)爭(zhēng)明顯大于合作、城市之間產(chǎn)業(yè)分工不顯著等問(wèn)題，都極可能制約都市圈參與全球競(jìng)爭(zhēng)中的能力。

《規(guī)劃》提到，都市圈的創(chuàng)新要素空間分布呈現(xiàn)明顯差異。在國(guó)家重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室、大科學(xué)裝置、高等院校等方面，滬蘇兩市合計(jì)占比均在60%~80%，而湖州、嘉興、舟山等城市則相對(duì)缺乏。

創(chuàng)新轉(zhuǎn)化能力總體偏低。2020年，都市圈內(nèi)授權(quán)專(zhuān)利36.0萬(wàn)件、高新技術(shù)企業(yè)4.3萬(wàn)家，均明顯低于粵九市63.3萬(wàn)件、5.5萬(wàn)家的水平。

同時(shí)，都市圈目前的創(chuàng)新關(guān)聯(lián)以橫向聯(lián)動(dòng)為主，各城市內(nèi)部產(chǎn)業(yè)與創(chuàng)新體系相對(duì)獨(dú)立完整，彼此間關(guān)聯(lián)較弱。“制造業(yè)總體呈現(xiàn)獨(dú)立規(guī)模集群的特點(diǎn)，即規(guī)?？偭看蟮鞘兄g的產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)并不顯著。”

尤其需要注意的是，從規(guī)模上來(lái)看，都市圈制造業(yè)實(shí)力雄厚，但從質(zhì)量上，先進(jìn)制造業(yè)的國(guó)際依賴(lài)較為顯著。在上海、蘇州、無(wú)錫等制造業(yè)強(qiáng)市中，高新園區(qū)、經(jīng)開(kāi)區(qū)等實(shí)力最強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)板塊均以外資企業(yè)為主導(dǎo)，內(nèi)生創(chuàng)新能力亟需提升。

即使是此前基礎(chǔ)不錯(cuò)的交通領(lǐng)域，也需要從“干線貫通”向“直連直通”優(yōu)化，共建高效便捷的交通網(wǎng)絡(luò)，讓各類(lèi)要素暢達(dá)流動(dòng)。

03

《規(guī)劃》認(rèn)為，與世界領(lǐng)先的全球城市區(qū)域相比，上海大都市圈的高端生產(chǎn)服務(wù)能力進(jìn)入全球第一梯隊(duì)，對(duì)外的樞紐鏈接能力與國(guó)際一線區(qū)域總體接近。

但同時(shí)，其對(duì)內(nèi)的高端裝備制造、內(nèi)生創(chuàng)新集群、文化創(chuàng)意軟實(shí)力、生態(tài)宜居品質(zhì)等方面，與國(guó)際一流水平有較大差距，“而這些功能恰恰需要周邊城市的共同努力”。

因此，基于共建“卓越的全球城市區(qū)域”的愿景，9市將共筑緊湊開(kāi)放的空間格局，這是實(shí)現(xiàn)規(guī)劃的重要路徑。

通過(guò)聚集全球核心功能，各揚(yáng)所長(zhǎng)，上海大都市圈未來(lái)將有更多的城市嵌入全球網(wǎng)絡(luò)，形成“多層次、多中心、多節(jié)點(diǎn)”的功能體系，對(duì)內(nèi)緊密一體、對(duì)外鏈接全球。

《規(guī)劃》提出，力爭(zhēng)到2050年，建立涵蓋頂級(jí)全球城市、綜合性全球城市、專(zhuān)業(yè)性全球城市、全球功能性節(jié)點(diǎn)、全球功能支撐性節(jié)點(diǎn)的多層次功能體系，形成“1-3-6-12-19”的功能結(jié)構(gòu)。

圖片來(lái)源：《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》

1個(gè)頂級(jí)全球城市，即上海市區(qū)，包括黃浦、徐匯、長(zhǎng)寧、靜安、普陀、虹口、楊浦、閔行、寶山、浦東新區(qū)等 10 個(gè)區(qū)級(jí)行政單元，在全球各領(lǐng)域達(dá)到一流水平；

3個(gè)綜合性全球城市，即蘇州市區(qū)、寧波市區(qū)、臨港新片區(qū)，與上海共同組織全球核心功能，攜手邁向全球城市“第二方陣”；

6個(gè)專(zhuān)業(yè)性全球城市，即無(wú)錫市區(qū)、常州市區(qū)、南通市區(qū)、嘉興市區(qū)、湖州市區(qū)、舟山市區(qū)，在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域發(fā)揮國(guó)際影響力；

12個(gè)全球功能性節(jié)點(diǎn)，包括上海的嘉定區(qū)、松江區(qū)、青浦區(qū)、奉賢區(qū)，江蘇的江陰市、昆山市、常熟市、張家港市，浙江的余姚市、慈溪市、嘉善縣、桐鄉(xiāng)市，承擔(dān)全球特色功能；

19個(gè)相對(duì)獨(dú)立的全球功能支撐性節(jié)點(diǎn)，服務(wù)本土，為全球城市及節(jié)點(diǎn)提供有力支撐。

屆時(shí)，上海大都市圈經(jīng)濟(jì)規(guī)模將超過(guò)50萬(wàn)億元。

圖片來(lái)源：《上海大都市圈空間協(xié)同規(guī)劃》

值得注意的是，在新的分工格局下，各大城市未來(lái)要拉長(zhǎng)何種長(zhǎng)板、補(bǔ)齊何種短板，清晰明了。

在“第二方陣”中，蘇州要提升生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、智能制造、文化交流等優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，補(bǔ)齊航運(yùn)貿(mào)易與科技創(chuàng)新短板；寧波要提升航運(yùn)貿(mào)易、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、智能制造等優(yōu)勢(shì)領(lǐng)域，補(bǔ)齊科技創(chuàng)新與文化交流短板。二者未來(lái)均要以全球知名創(chuàng)新城市為目標(biāo)。

臨港新片區(qū)則要重點(diǎn)加強(qiáng)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、科技創(chuàng)新、文化交流，建設(shè)世界一流濱海城市乃至國(guó)際上公認(rèn)競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的產(chǎn)城融合型自由貿(mào)易港城。

對(duì)于專(zhuān)業(yè)性全球城市，目標(biāo)是拉長(zhǎng)1~3個(gè)維度的全球功能長(zhǎng)板，強(qiáng)化在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的國(guó)際影響力。

無(wú)錫重點(diǎn)拉長(zhǎng)科技創(chuàng)新、智能制造、文化交流功能長(zhǎng)板；常州重點(diǎn)拉長(zhǎng)智能制造、科技創(chuàng)新功能長(zhǎng)板；南通重點(diǎn)拉長(zhǎng)智能制造、科技創(chuàng)新功能長(zhǎng)板；嘉興重點(diǎn)拉長(zhǎng)科技創(chuàng)新功能長(zhǎng)板；湖州重點(diǎn)拉長(zhǎng)文化交流功能長(zhǎng)板；舟山重點(diǎn)拉長(zhǎng)航運(yùn)貿(mào)易、文化交流功能長(zhǎng)板。

按照《規(guī)劃》說(shuō)法，上海大都市圈并不是一個(gè)傳統(tǒng)意義上的通勤圈，而是以地理鄰近性為基礎(chǔ)、功能緊密關(guān)聯(lián)性為核心，并兼顧行政治理的完整性，由上海與周邊8個(gè)城市共同構(gòu)成的多中心城市區(qū)域。

推動(dòng)愿景落地、規(guī)劃實(shí)施，不僅需要各地政府的共識(shí)共認(rèn)，更需要身在其中的居民、企業(yè)、組織參與進(jìn)來(lái)。而如何最大程度地“匯聚資源、整合優(yōu)勢(shì)、聯(lián)合起來(lái)”，關(guān)乎整體競(jìng)爭(zhēng)力。