十年間26省份耕地減少，如何端牢中國(guó)“飯碗”？

每經(jīng)記者 吳林靜    每經(jīng)編輯 劉艷美

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中國(guó)14億人口，每天一張嘴，就要消耗70萬(wàn)噸糧、9.8萬(wàn)噸油、192萬(wàn)噸菜和23萬(wàn)噸肉。要滿(mǎn)足如此龐大的消費(fèi)需求，每年的糧棉油糖菜播種面積大概穩(wěn)定在23億-24億畝，如果按1.3的復(fù)種指數(shù)倒推計(jì)算，耕地必須保持在18億畝。

——這是今年3月，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部部長(zhǎng)唐仁健在全國(guó)兩會(huì)首場(chǎng)“部長(zhǎng)通道”給出的推演，以此說(shuō)明18億畝耕地是“底線(xiàn)”。

近段時(shí)間以來(lái)，糧食安全問(wèn)題備受關(guān)注。地之不存，糧將焉附？

“中國(guó)人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手中，我們的飯碗應(yīng)該主要裝中國(guó)糧。”“18億畝耕地必須實(shí)至名歸，農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田。”反復(fù)強(qiáng)調(diào)背后，是耕地?cái)?shù)量、用途與質(zhì)量都面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

數(shù)量：26個(gè)省份耕地在減少

我國(guó)國(guó)土調(diào)查十年進(jìn)行一次，第二次全國(guó)國(guó)土調(diào)查（簡(jiǎn)稱(chēng)“二調(diào)”）以2009年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)，“三調(diào)”的標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)則是2019年12月31日。

去年8月，自然資源部公布全國(guó)“三調(diào)”數(shù)據(jù)，全國(guó)耕地19.18億畝，守住了18億畝耕地保護(hù)紅線(xiàn)。不過(guò)，自“二調(diào)”以來(lái)的10年間，全國(guó)耕地地類(lèi)減少1.13億畝，年均減少面積還略有擴(kuò)大。我國(guó)耕地?cái)?shù)量減少趨勢(shì)持續(xù)多年，反映在人均耕地面積上也是遞減，“一調(diào)”為1.59畝/人，“二調(diào)”1.52畝/人，“三調(diào)”1.36畝/人，不到世界平均水平的40%。

最近半年，省、市、縣級(jí)的三調(diào)成果陸續(xù)公布，城叔對(duì)比了31個(gè)省份的耕地情況。

從上圖可以看到，2009到2019年十年時(shí)間，只有內(nèi)蒙古、新疆、黑龍江、吉林、遼寧五個(gè)省份耕地面積在增加，其余26個(gè)省份的耕地面積都在減少。

從面積減少絕對(duì)值來(lái)看，四川最多，共減少2239萬(wàn)畝，其次是山東，減少1809萬(wàn)畝。隨著耕地面積減少，四川耕地面積占全國(guó)比重，也從全國(guó)第六下滑至全國(guó)第十，不及新疆、河北、安徽及云南。此外，廣西、貴州、山西、云南、浙江、河南六省耕地面積減少也都在1000萬(wàn)畝以上。

當(dāng)然，面積減少絕對(duì)值與各省份耕地基礎(chǔ)相關(guān)。如果論耕地減少比例，北京遙遙領(lǐng)先，相比2009年，北京2019年耕地面積減少58.8%，只有過(guò)去的四成。浙江、海南、福建耕地縮水比例也在30%以上。

此前， 2008年出臺(tái)的《全國(guó)土地利用總體規(guī)劃綱要（2006～2020年）》（下稱(chēng)《規(guī)劃綱要》），在“嚴(yán)格保護(hù)耕地”原則下，對(duì)2020年各省份“耕地保有量”進(jìn)行了測(cè)算。2016年，又根據(jù)“二調(diào)”結(jié)果進(jìn)行調(diào)整，對(duì)近五成省份的2020年耕地保有量指標(biāo)進(jìn)行調(diào)減。

城叔將“三調(diào)”與規(guī)劃數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，可以看到，耕地保護(hù)方面，只有10個(gè)省份超出保有量指標(biāo)，完成了任務(wù)——包括東北地區(qū)的黑吉遼，西部地區(qū)的甘肅、內(nèi)蒙古、寧夏、青海、西藏、新疆，以及中部地區(qū)的山西。

保護(hù)耕地，最重要的是保護(hù)永久基本農(nóng)田，《規(guī)劃綱要》對(duì)此也劃定了面積。對(duì)比“三調(diào)”數(shù)據(jù)與規(guī)劃指標(biāo)，城叔發(fā)現(xiàn)，有9個(gè)省份未達(dá)到劃定的基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)。

比如廣西，“三調(diào)”耕地面積是4961萬(wàn)畝，比調(diào)整后的耕地保有量指標(biāo)少1585萬(wàn)畝，距離規(guī)劃的基本農(nóng)田保護(hù)面積指標(biāo)也差520萬(wàn)畝。同樣，浙江“三調(diào)”耕地面積為1936萬(wàn)畝，劃定的永久基本農(nóng)田保護(hù)面積2398萬(wàn)畝，差了462萬(wàn)畝。

相比之下，這十年來(lái)，31個(gè)省份的城鎮(zhèn)村及工礦用地都在增長(zhǎng)，無(wú)一例外。

用途：440余個(gè)典型案例

2019年，第四屆石家莊市旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展大會(huì)選址靈壽縣舉行。靈壽縣有個(gè)故城村，因?yàn)槭枪胖猩絿?guó)最后一座都城所在地，為了在旅發(fā)大會(huì)中展現(xiàn)文旅資源，準(zhǔn)備新修“中山故都相關(guān)項(xiàng)目”。

據(jù)自然資源部介紹，項(xiàng)目占用故城村土地1500畝，其中2/3是永久基本農(nóng)田。大會(huì)舉辦前兩個(gè)月，靈壽縣對(duì)其立案查處，將一些違法建筑拆除，復(fù)墾了5.94%的基本農(nóng)田。

不過(guò)，這年6月底，當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道的項(xiàng)目建設(shè)近況顯示：占地939畝、東至大型灌溉渠的工程接近尾聲，“旅發(fā)大會(huì)前精彩亮相”。

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2020年9月，自然資源部公開(kāi)通報(bào)，上述案件涉嫌非法占用農(nóng)用地罪已移送公安機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任，對(duì)當(dāng)事人拒不履行的其他行政處罰決定已申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。

這是自然資源部公開(kāi)通報(bào)的第一起重大典型違法違規(guī)案件，從那以后，自然資源部對(duì)于違法亂占耕地的建設(shè)行為開(kāi)啟了嚴(yán)厲打擊——2020年逐月通報(bào)，2021年兩個(gè)月通報(bào)一次，發(fā)現(xiàn)一起、處置一起、曝光一起。

城叔粗略統(tǒng)計(jì)，近一年多以來(lái)，對(duì)于耕地被占用作他途的典型案例，自然資源部就公開(kāi)通報(bào)了440余例，約九成省份都存在嚴(yán)重的亂占耕地現(xiàn)象，占用永久基本農(nóng)田建養(yǎng)殖場(chǎng)、加工廠(chǎng)、物流倉(cāng)儲(chǔ)、住宅、酒店、綠化帶、高速公路養(yǎng)護(hù)站等等。

此前在一場(chǎng)新聞發(fā)布會(huì)中，自然資源部執(zhí)法局局長(zhǎng)崔瑛提到，亂占耕地建房問(wèn)題由來(lái)已久，數(shù)量大，各種因素交織在一起，情況十分復(fù)雜。國(guó)家以2020年的7月3日為界，之前的占地行為分步整治、分類(lèi)處置；之后的新增行為則嚴(yán)厲打擊，以“零容忍”態(tài)度堅(jiān)決遏制。

國(guó)家要求，采取“長(zhǎng)牙齒”的硬措施，落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”。不過(guò)，雖然我國(guó)多部法律法規(guī)都對(duì)耕地保護(hù)作出了明文規(guī)定，但目前還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的耕地保護(hù)法。不久前的5月6日，全國(guó)人大常委會(huì)公布2022年度立法工作計(jì)劃，耕地保護(hù)法才剛剛被列為預(yù)備審議項(xiàng)目。

質(zhì)量：變薄、變瘦，“后天失調(diào)”

保證18億畝的數(shù)量，保證耕地都為農(nóng)所用，還得保證土地優(yōu)質(zhì)。

世界上有四大片黑土，被稱(chēng)為“耕地中的大熊貓”，有機(jī)質(zhì)含量高，“抓把土能攥出油”。黑土在北半球有三片，我國(guó)除了東北三省，內(nèi)蒙古的東四盟也是黑土地，是我國(guó)的重要糧倉(cāng)。

圖片來(lái)源：新華社

近年來(lái)，黑土退化的嚴(yán)峻問(wèn)題見(jiàn)諸報(bào)端——耕層持續(xù)變薄，厚度不足20厘米的耕地約占一半；有機(jī)質(zhì)含量較開(kāi)墾之初大幅下降，甚至只有原來(lái)的一半。

不僅變薄、變瘦，黑土還存在盜挖現(xiàn)象。中國(guó)生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)去年2月發(fā)布的調(diào)查結(jié)果顯示，黑龍江五常市地表下泥炭資源被非法采挖，已經(jīng)形成包括承包、采挖、運(yùn)輸、售賣(mài)等完整的黑色產(chǎn)業(yè)鏈；而且，不光是五常市，黑龍江其他地方也存在不同程度的采挖、倒賣(mài)，呈持續(xù)擴(kuò)大趨勢(shì)。

黑土退化，是我國(guó)耕地質(zhì)量“后天失調(diào)”問(wèn)題的縮影。

據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部數(shù)據(jù)，由于長(zhǎng)期以來(lái)的高強(qiáng)度利用，耕地基礎(chǔ)地力呈下降態(tài)勢(shì)，2018年化肥施用量是1978年的6.4倍，而糧食產(chǎn)量?jī)H是2.2倍。與上世紀(jì)80年代相比，局部地區(qū)退化勢(shì)頭明顯，東北黑土地退化、南方耕地酸化、北方耕地鹽堿化等問(wèn)題尤為突出。

有媒體報(bào)道，我國(guó)現(xiàn)存25度以上坡耕地以及分布在河道、湖區(qū)高水位線(xiàn)下的耕地還有8000多萬(wàn)畝，屬于不穩(wěn)定利用耕地，需要逐步退出。

有耕地需要退出，就需要后備耕地補(bǔ)齊。今年中央“一號(hào)文件”提出，積極挖掘潛力增加耕地，支持將符合條件的鹽堿地等后備資源適度有序開(kāi)發(fā)為耕地。最新一輪全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)工作正在進(jìn)行。

但情況不容樂(lè)觀。根據(jù)上一輪全國(guó)耕地后備資源調(diào)查評(píng)價(jià)，全國(guó)耕地后備資源也在減少，而且存在明顯的區(qū)域分布不均衡問(wèn)題。浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院院長(zhǎng)錢(qián)文榮在接受媒體采訪(fǎng)時(shí)提到，耕地后備資源分布不均，導(dǎo)致在省域內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡越來(lái)越難；與此同時(shí)，耕地后備資源大多數(shù)零散、破碎，推高了開(kāi)發(fā)利用成本。