多地都市圈規(guī)劃獲批復(fù) 都市圈將優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)

每經(jīng)特約評(píng)論員 陳憲

近日，國(guó)家發(fā)改委先后批復(fù)南京、福州和成都都市圈發(fā)展規(guī)劃。

都市圈首先是一個(gè)空間概念，是指由軌道交通連接起來(lái)的，滿足1小時(shí)通勤的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能區(qū)。都市圈從大城市、中心城市演變而來(lái)，同時(shí)將大城市或中心城市與周邊城市和鄉(xiāng)村融合在一起，形成一個(gè)多中心圈層結(jié)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)功能區(qū)。從理論上來(lái)說，都市圈可以較少受到行政區(qū)劃的影響，編制并實(shí)施都市圈發(fā)展規(guī)劃，能夠起到優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的作用。

都市圈三種類型

在中國(guó)都市圈形成和規(guī)劃的過程中，有三種基本的都市圈類型：

第一，跨境的都市圈，如深港都市圈、珠澳都市圈。圈內(nèi)主要城市間地域緊鄰，經(jīng)濟(jì)社會(huì)聯(lián)系緊密，天然就是一個(gè)都市圈。但是，由于兩地兩種制度（法律、關(guān)稅等）、兩種貨幣，經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面一體化目前難以實(shí)現(xiàn)。

第二，跨省級(jí)行政區(qū)劃的都市圈，如南京都市圈，其發(fā)展規(guī)劃的編制和實(shí)施，是江蘇省和安徽省政府共同推進(jìn)的。

第三，省級(jí)行政區(qū)內(nèi)的都市圈，如福州、成都和重慶都市圈。不同類型的都市圈有著不同的特征，將通過不同的路徑，對(duì)優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)產(chǎn)生積極作用。

江蘇省尤其是蘇南地區(qū)，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的省份和地區(qū)之一，其經(jīng)濟(jì)密度、城市集群均達(dá)到很高的水平。蘇錫常、寧鎮(zhèn)揚(yáng)，就是江蘇兩個(gè)具有代表性的城市集群。因?yàn)闅v史、地理等復(fù)雜原因，中國(guó)部分省級(jí)行政區(qū)劃的省會(huì)并不在該行政區(qū)劃大致中心的位置，江蘇省省會(huì)南京市就是一個(gè)典型的例子。南京地處江蘇省西南一隅，其北、西和南三個(gè)方向都與安徽接壤。在寧鎮(zhèn)揚(yáng)這個(gè)城市集群中，南京距和鎮(zhèn)江、揚(yáng)州的距離在80公里~100公里，而距安徽的馬鞍山不到60公里。因此，《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》包括安徽的城市實(shí)屬必然。

2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《長(zhǎng)江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》也要求：“加強(qiáng)南京都市圈與合肥都市圈協(xié)同發(fā)展，打造東中部區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的典范。”這顯然是在更大范圍優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)。

如果說《南京都市圈發(fā)展規(guī)劃》是一個(gè)做“加法”的規(guī)劃，那么《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》和后續(xù)的《重慶都市圈發(fā)展規(guī)劃》，都是做“減法”的規(guī)劃。當(dāng)然，無(wú)論是“加法”還是“減法”，目的都是為了優(yōu)化發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)。成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)，規(guī)劃面積18.5萬(wàn)平方公里，其中，“成”10.26萬(wàn)平方公里，“渝”8.24萬(wàn)平方公里。所以，成都和重慶都市圈的空間結(jié)構(gòu)都要在這個(gè)基礎(chǔ)上“收縮”。

在日前出臺(tái)的《成都都市圈發(fā)展規(guī)劃》中，近期規(guī)劃面積2.64萬(wàn)平方公里，范圍包括成都市和德陽(yáng)市、眉山市、資陽(yáng)市部分區(qū)縣；中長(zhǎng)期規(guī)劃面積3.31萬(wàn)平方公里，范圍拓展至成都、德陽(yáng)、眉山、資陽(yáng)全域。根據(jù)現(xiàn)有信息，重慶都市圈由重慶中心城區(qū)和緊密聯(lián)系的周邊城市共同組成，總面積3.5萬(wàn)平方公里?？梢姡啥己椭貞c都市圈在打造成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈乃至西南地區(qū)的兩個(gè)“硬核”，由此支撐成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)和西南地區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。

中央在審議《成渝地區(qū)雙城經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)規(guī)劃綱要》時(shí)也要求：“處理好中心和區(qū)域的關(guān)系，著力提升重慶主城和成都的發(fā)展能級(jí)和綜合競(jìng)爭(zhēng)力，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變，以點(diǎn)帶面、均衡發(fā)展，同周邊市縣形成一體化發(fā)展的都市圈。”

需超前規(guī)劃南昌都市圈

筆者再以編制中的深圳都市圈發(fā)展規(guī)劃和擬議中的南昌都市圈發(fā)展規(guī)劃為例，說明它們都有特定的優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的作用。深圳市總面積近2000平方公里，2020年經(jīng)濟(jì)總量為2.77萬(wàn)億元，單位平方公里創(chuàng)造的GDP即經(jīng)濟(jì)密度為13.8萬(wàn)元；2021年末，深圳市常住人口1252.83萬(wàn)人，每平方公里人口即人口密度為6274人，均位居我國(guó)城市首位。由此也從一個(gè)側(cè)面說明，深圳空間逼仄，制約發(fā)展的問題突出。

前些年，深圳市和汕尾市共同建立了一塊深圳的飛地：深汕合作區(qū)。此次編制深圳都市圈發(fā)展規(guī)劃，將東莞、惠州的部分區(qū)縣和深汕合作區(qū)一并加入深圳都市圈，將大大緩解深圳發(fā)展的空間矛盾，同時(shí)加快周邊地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

南昌市與周邊地區(qū)空間結(jié)構(gòu)不合理的問題由來(lái)已久。若采用現(xiàn)行劃定都市圈空間范圍的方法，以南昌新區(qū)紅谷灘為圓點(diǎn)，按半徑60公里~80公里的范圍畫兩個(gè)圈，可以看到，在這兩個(gè)圈內(nèi)的永修縣、靖安縣、奉新縣、高安市、豐城市、樟樹市和余干縣等縣市，都在其他地級(jí)市的轄內(nèi)。從交通連接上看，它們大多與南昌接壤，距離南昌更近，距離行政管轄的地級(jí)市更遠(yuǎn)。從經(jīng)濟(jì)聯(lián)系上看，由于空間距離、市場(chǎng)流通、產(chǎn)業(yè)鏈和產(chǎn)業(yè)生態(tài)等方面的原因，這些縣市無(wú)疑與南昌更加緊密，甚至基本形成了一體化的態(tài)勢(shì)。在轄域面積16.69萬(wàn)平方公里的江西省，省會(huì)南昌市面積7195平方公里，占比僅4.31%，在中部六省中，該占比最低。2020年，南昌市地區(qū)生產(chǎn)總值占全省為22.36%，不僅在中部六省首位度最低，在27個(gè)省會(huì)城市中也排在偏后的第20位。“十三五”期間，南昌市的首位度在省會(huì)城市中下降三位。

一般認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低的省份，如果沒有一個(gè)強(qiáng)省會(huì)，難以避免資源要素尤其是人才向省外流出。同時(shí)，省會(huì)在一省范圍內(nèi)集聚和配置資源能力不夠，省內(nèi)各市勢(shì)必缺乏向心力，進(jìn)而，難以與其他中部省份競(jìng)爭(zhēng)。

為此，筆者曾經(jīng)建議，從調(diào)整空間結(jié)構(gòu)入手，超前規(guī)劃建設(shè)南昌都市圈，重構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施體系和現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，有望力促南昌和江西經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

（作者系上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、上海全球城市研究院特聘研究員）