深圳向新加坡看齊，要先邁過“三道坎”

每經(jīng)記者 楊棄非    每經(jīng)編輯 劉艷美

深圳 圖片來源：攝圖網(wǎng)

深圳前副市長張思平曾撰文指出，2003年以前，實(shí)踐了近20年的深圳住房制度改革方向和基本政策是正確的，并取得了基本成功；但從2005年至2015年，深圳卻失去保障房建設(shè)的“黃金十年”。 

特區(qū)成立40周年之際，深圳一面回憶1980年住房改革以來取得的成就，一面不得不面對(duì)保障性住房建設(shè)錯(cuò)配的困境：過去十年間，政府保障房建設(shè)規(guī)模與市場商品房建設(shè)規(guī)模之比大體上為1：9。 

這造成的一個(gè)結(jié)果是，深圳人均居住面積僅27.8平方米，尚未達(dá)到國家和廣東省最低標(biāo)準(zhǔn)線，超過70%的人居住在城中村。

近日，在一場地產(chǎn)行業(yè)發(fā)布會(huì)上，深圳市住房和建設(shè)局黨組書記、局長張學(xué)凡對(duì)外宣稱，深圳將以新加坡為榜樣，提出一個(gè)長遠(yuǎn)目標(biāo)：讓將來深圳市60%市民住在政府提供的租賃或出售的住房中。 

這無異于將徹底改變深圳現(xiàn)有住房供給結(jié)構(gòu)。 

作為改革開放前沿城市，深圳的房價(jià)和改革舉動(dòng)一樣受人關(guān)注。站在“全球最難買得起樓”的城市潮頭，以新加坡為參照，深圳補(bǔ)足保障房短板還需邁過幾道坎？

供給 

一個(gè)無法忽略的事實(shí)是，新加坡組屋制度的成功，建立在充足的組屋供給和在政府主導(dǎo)下形成的全民對(duì)組屋的認(rèn)可之上。

根據(jù)新加坡建屋發(fā)展局（HDB）的數(shù)據(jù)，新加坡人中，80%以上都居住在由政府建造的組屋中。若按照2019年人口規(guī)模，570萬新加坡人口中，有403萬為新加坡公民和永久居民。按此測算，新加坡組屋需要滿足300余萬人的居住需求。

新加坡夜景 圖片來源：攝圖網(wǎng)

HDB公布的2018/2019年報(bào)告透露了組屋具體建設(shè)情況。1960年到2018年，新加坡總共新增近118萬套組屋。組屋供給數(shù)量總是略低于當(dāng)下市場需求，并處于變動(dòng)平衡中。比如，在供給最高的年份，1981～1985年間，新增組屋數(shù)量將近19萬套，而根據(jù)組屋預(yù)約情況，同期房屋購買需求量大致為20.5萬套。

同樣從數(shù)量上看，深圳保障性住房供給情況則并不樂觀。

數(shù)據(jù)顯示，至2020年初，深圳住房總量增加至1082萬套，而到2020年上半年，深圳累計(jì)供應(yīng)各類保障性住房和政策性住房約50.63萬套，僅占住房總量5%左右。

即便計(jì)劃供給并不算高，深圳的執(zhí)行情況仍有改善空間。 

2016年發(fā)布的《深圳住房保障發(fā)展規(guī)劃（2016～2020）》中提及：2006～2015年，深圳累計(jì)籌建保障性住房約43.3萬套，但截至2015年，累計(jì)新開工保障性住房約31.2萬套，僅占籌建總規(guī)模72.1%，累計(jì)竣工保障性住房約17.9萬套，僅占籌建總規(guī)模41.3%。

為何缺口補(bǔ)不起來？ 

中國城市經(jīng)濟(jì)專家委員會(huì)副主任宋丁曾分析指出，深圳供地存在嚴(yán)重的錯(cuò)配問題。過去十年，深圳住宅用地成交面積431.5萬平米，居103個(gè)城市倒數(shù)第四，不到北京10%、上海5.8%。在30%的工業(yè)紅線和50%的生態(tài)紅線之下，可供住房使用的土地十分有限。 

相較之下，新加坡有更為寬松的住房土地供應(yīng)策略。根據(jù)最新的新加坡用地計(jì)劃，適應(yīng)時(shí)下人口及生活需求變化，到2030年，住房用地占比將從現(xiàn)在的14%提升至17%。 

值得注意的是，深圳方面也透露，“十四五”期間住房用地占建設(shè)用地比例將由過去22.1%提高到25%，前兩三年甚至可能提高到30%，以補(bǔ)齊住房用地供應(yīng)短板。

除供地外，新加坡政府還為組屋建設(shè)提供了大量財(cái)政支持。

《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》2017年撰文指出，自HDB于上世紀(jì)60年代成立以來，政府總共向其提供280億新元（1新元約合人民幣5元)補(bǔ)助，這還不包括HDB通過銀行和債券市場籌措的資金。財(cái)報(bào)顯示，2018/2019財(cái)年，HDB仍有20億新元赤字，比前一年17億新元有所擴(kuò)大。

新加坡組屋 圖片來源：楊棄非 攝（資料圖片）

這對(duì)于深圳無疑是一項(xiàng)巨大的負(fù)擔(dān)。張思平就曾指出，在以商品市場化為主導(dǎo)的住房制度情況下，政府建設(shè)的保障房越多，其付出的代價(jià)越大、成本越高，獲得的收益越小，政府的工作量也越大。因此，在深圳乃至全國大多數(shù)城市，政府從根本上缺乏建設(shè)保障性住房的動(dòng)力。

分配

但提高供給，僅僅是提高保障房水平的第一步。

去年8月，《深圳市2018年度本級(jí)預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支審計(jì)工作報(bào)告》披露了40起違規(guī)違法問題。

在對(duì)保障房的審計(jì)中，空置問題尤其突出——截至2018年12月底，僅鹽田區(qū)就有225套保障房空置1年以上，其中185套甚至空置3年以上。

回顧過去幾年，幾乎每年都會(huì)有類似新聞曝出，空置保障房少則數(shù)百，多則上千。但同樣有數(shù)據(jù)顯示，每年有數(shù)萬乃至數(shù)十萬人排隊(duì)等候保障房分配。

那么，如此大的需求量，為何沒能與供給相匹配？

幾年前，有媒體調(diào)研發(fā)現(xiàn)，深圳保障房制度設(shè)計(jì)存在一定問題。一方面，保障房申請(qǐng)人群僅限于深圳戶籍人口，排除了大量非戶籍常住人口對(duì)住房的剛性需求；另一方面，房源流轉(zhuǎn)耗時(shí)常常以年為單位，政府管理效率限制了保障房的分配效率。

而在新加坡，有一套完整的住房供應(yīng)體系。 

根據(jù)HDB給出的標(biāo)準(zhǔn)，申請(qǐng)購買組屋同樣需要滿足公民或者永久居民的基本條件。但自1995年開始，新加坡額外推出了一項(xiàng)名為“執(zhí)行共管公寓”政策，用于解決不符合組屋申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)但又無力承擔(dān)私人住房的“夾心層”住房需求。據(jù)媒體解讀，執(zhí)行共管公寓具有公共住房和二級(jí)市場雙重特性，政府允許住滿5年以上的屋主在公開市場上轉(zhuǎn)售其物業(yè)。

符合條件的申請(qǐng)者，亦面臨選擇困境。 

根據(jù)鹽田區(qū)住建局披露，在上述225套空置保障房中，有151套房源存在定向分配但未辦理入住的問題。而時(shí)間再往前，放棄分配資格的情況屢有發(fā)生——低于市場價(jià)格的房源沒能打動(dòng)剛需購房者的心。

宋丁向城叔指出，每一個(gè)申請(qǐng)保障者都在做比較。很多保障房不僅距離市中心較遠(yuǎn)、交通不便，而且還缺少學(xué)校、醫(yī)院等配套，保障房事實(shí)上并沒能提供生活保障。此時(shí)，他們可能就會(huì)傾向于選擇城中村等小產(chǎn)權(quán)房。

參照新加坡模式，有人也曾提出質(zhì)疑：深圳能否學(xué)習(xí)新加坡，通過更強(qiáng)有力的手段，讓城中村被保障房所取代？ 

在宋丁看來，這種想法事實(shí)上很難實(shí)現(xiàn)。要改變城中村現(xiàn)有格局，涉及多方利益，而且還可能進(jìn)一步對(duì)整個(gè)深圳的房地產(chǎn)市場造成影響，在改造城中村時(shí)，增加容積率、回遷補(bǔ)償?shù)群?，很可能反而?huì)抬高房價(jià)。換言之，需要更有效的方式來解決歷史遺留問題。

深圳 圖片來源：攝圖網(wǎng) 

規(guī)劃

遠(yuǎn)距離保障房并非難以盤活，其吸引人的關(guān)鍵在于能否做好規(guī)劃。新加坡“城市規(guī)劃之父”劉太格曾經(jīng)說過，新加坡的住宅設(shè)計(jì)，不僅僅是提供住宅，更是提供社區(qū)服務(wù)和生活方式。

在新加坡，即便分散布局在23個(gè)新城，組屋仍受到新加坡人的認(rèn)可。價(jià)差是原因之一，但更重要的是，每個(gè)市鎮(zhèn)都能夠提供生活所需的全部配套。在組屋附近，往往學(xué)校、醫(yī)院等設(shè)施一應(yīng)俱全，幾乎不存在棄住問題。 

這得益于規(guī)劃先行的理念。

在HDB房屋交易大廳，通常會(huì)擺放當(dāng)下正處于交易中的組屋沙盤。與國內(nèi)商品房銷售時(shí)通常僅呈現(xiàn)小區(qū)內(nèi)部格局不同，這里展示的沙盤通常以某個(gè)市鎮(zhèn)的一整塊空間為藍(lán)本。通過沙盤，不僅能清晰看到所售組屋的密度和數(shù)量，附近的醫(yī)院、學(xué)校甚至產(chǎn)業(yè)園等配套設(shè)施也會(huì)悉數(shù)展示。

新加坡HDB房屋交易大廳 圖片來源：楊棄非 攝（資料圖片）

這與HDB的工作方式有非常密切的關(guān)系。與大眾心目中HDB在組屋設(shè)計(jì)、建造和銷售等方面的職能不同，他們通常以一個(gè)市鎮(zhèn)為單位，進(jìn)行整體規(guī)劃。

HDB甚至?xí)鳛橹鲗?dǎo)者，召集陸路交通局，以及負(fù)責(zé)綠化、醫(yī)療、學(xué)校等組成委員會(huì)，最大限度協(xié)調(diào)資源，推進(jìn)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)。 

這種整體規(guī)劃的策略，也讓組屋供給變成城市營造的方式。

值得注意的是，HDB還會(huì)在組屋入住前15~20年開放預(yù)定。這樣做的目的是，根據(jù)預(yù)定數(shù)據(jù)，HDB能夠獲得某一地區(qū)完整的人口畫像，并以此判斷這個(gè)區(qū)域是更需要學(xué)校還是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，或其他配套的基礎(chǔ)設(shè)施。

部分得益于新加坡人對(duì)組屋的高需求，HDB會(huì)通過組屋來引導(dǎo)人流，并促成新市鎮(zhèn)的開發(fā)。而地鐵與輕軌的設(shè)計(jì)將深度參與其中，構(gòu)成時(shí)下流行的TOD發(fā)展模式。不同市鎮(zhèn)的特色、形態(tài)，也通常與當(dāng)?shù)亻_發(fā)的組屋特色、形態(tài)密切相關(guān)。 

以最近開放組屋預(yù)約的榜鵝新城為例。盡管位于新加坡東北角，但由于地鐵的聯(lián)通，從榜鵝新城出發(fā)能在半個(gè)小時(shí)抵達(dá)市中心。遠(yuǎn)距離不但沒有降低生活品質(zhì)，還為城市整體規(guī)劃留下了足夠的空間——這種被稱為“蛙跳”的規(guī)劃方式，留下了大量綠色空間，讓人口擁擠的新加坡成為公園城市有了可能。

新加坡 圖片來源：攝圖網(wǎng)

事實(shí)上，深圳也在做類似規(guī)劃。不久前，隨著地鐵6號(hào)線和10號(hào)線開通，深圳地鐵運(yùn)營里程突破300公里。據(jù)深圳方面透露，到2035年，當(dāng)?shù)氐罔F運(yùn)營里程將超過1000公里，算上有軌電車、城際鐵路等，預(yù)計(jì)各類軌道交通里程將超過1300公里，將實(shí)現(xiàn)市民出門10分鐘內(nèi)有軌道交通，市內(nèi)30分鐘通達(dá)。 

這與新加坡的規(guī)劃如出一轍。根據(jù)2013年《陸路交通總體規(guī)劃》,到2030年，新加坡將力求每10戶居民中有8戶居住在距離地鐵站步行10分鐘以內(nèi)的區(qū)域。 

無論是提高住房供給、完善分配制度還是做好全局規(guī)劃，深圳提升保障房水平，無疑需要政府思維的轉(zhuǎn)變和進(jìn)一步謀求改革創(chuàng)新。在特區(qū)成立40周年的當(dāng)下，這也是深圳需要進(jìn)一步回答的問題。