疫情之下，財政政策應(yīng)如何發(fā)揮作用？

編者注：4月17日，中共中央政治局會議指出，要以更大的宏觀政策力度對沖疫情影響。積極的財政政策要更加積極有為，提高赤字率，發(fā)行抗疫特別國債，增加地方政府專項債券，提高資金使用效率，真正發(fā)揮穩(wěn)定經(jīng)濟的關(guān)鍵作用。

疫情暴發(fā)以來，國家出臺了一系列財政政策。近日，受中國資本市場50人論壇的邀請，中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希就疫情條件下的財政政策談了一些看法。本文是他的演講中的主要內(nèi)容，我們希望有助于讀者理解當(dāng)前的財政政策。

劉尚希

怎么正確理解疫情條件下的財政政策呢？我想談三個問題：1、梳理一下疫情暴發(fā)以來出臺的一系列財政政策；2、我們怎么理解這些政策；3、對財政政策是如何發(fā)揮作用的。

第一個問題，疫情暴發(fā)以來出臺了哪些財政政策？

我們對疫情暴發(fā)以來出臺的財政政策作了一下初步的梳理。這些政策清單應(yīng)當(dāng)說是很長的，這些政策有針對地方的政策、針對企業(yè)的政策，也有針對個人的政策。

總體上分為三類：一是對地方出臺的政策，大概5項，指導(dǎo)地方在疫情條件下，財政怎么發(fā)揮作用；二是針對企業(yè)的政策24項，這些政策是最多的，有各個方面的，針對企業(yè)的救助政策。這些政策；三是對個人的政策，比如說對患者的補助政策，對醫(yī)護人員的保障政策等等。這些政策到目前為止大概有9項。整個政策有38項，可能以后還會出臺相關(guān)的政策。這些政策涉及稅收減免、財政補貼、出口退稅、貸款展期、貸款貼息、擔(dān)保和優(yōu)惠，部分稅費緩期繳納等，地方也因地制宜出臺了不少政策和操作細則。

第二個問題，這些政策如何去理解？

整體來說，我覺得當(dāng)前疫情條件下出臺的財政政策是三個方面的政策。

第一，對沖疫情沖擊的政策，要理解這個政策，首先得搞清楚當(dāng)下的疫情。當(dāng)前的疫情實際上是一次全球性的危機，對一個國家，對全球，對整個社會，對經(jīng)濟，對每個人的生活都帶來了沖擊，這是一種全面的沖擊，全方位的沖擊。

在這種情況下，財政政策及時出手，對沖疫情的沖擊。因此，疫情產(chǎn)生了多層面的沖擊，就要有針對性地采取措施，所以要對沖疫情的沖擊，避免疫情對這種沖擊進一步擴散、擴大，程度進一步加深。所以疫情條件下的財政政策，首先是一個對沖政策。

第二，疫情下的財政政策是一個買單的政策。財政政策和其他政策是不一樣的，它是買單的，這是財政政策區(qū)別于其他政策的一個顯著特征。

怎么買單？有的就直接花錢，有的通過減稅，也有的通過緩繳，其實這都是買單的一種方式。當(dāng)然嚴(yán)格意義上說，稅收的緩繳或者費的緩繳不算買單，但延遲了，至少在這個時間之內(nèi)不需要交稅費，某種意義上也是降低了它的成本，也是買了一部分單。買單在支出方面比較直觀，就是花錢。再就是從稅費方面，這方面買單其實也不少。這個數(shù)加起來可能是萬億級。所謂萬億級，財政在這上面花的錢，社保繳費階段性的減免可能就是兩三萬億。當(dāng)然具體這個賬怎么算，可能不同的人有不同的算法，總之這個數(shù)是比較大的。

這個買單持續(xù)多久呢？是不是一直買下去呢？這就要看疫情的變化，看疫情風(fēng)險的狀態(tài)怎么變化，這個難以預(yù)計。所以這個買單的政策取決于我們國家的疫情，也取決于全球的疫情對我們國家的影響。所以持續(xù)多久是不確定的。

第三，當(dāng)前疫情條件下的財政政策是救助的政策。這個政策的目標(biāo)是生存，是保存量，不是促增量。也就是說，當(dāng)前的財政政策是保民生，保證居民的基本生活，保證人民生命、身體健康，要規(guī)避這方面的風(fēng)險，同時保企業(yè)的資金鏈，保供應(yīng)鏈，保產(chǎn)業(yè)鏈，盡可能在疫情條件下，促進經(jīng)濟的循環(huán)，減少因為抗擊疫情帶來的阻礙。從這點來看，當(dāng)前疫情下的財政政策都是保生存的政策，所以它是一個救助的政策。只有在這個前提之下，才談得上穩(wěn)增長。

第三個問題，財政政策是如何發(fā)揮作用的？

第一，注入確定性。新冠病毒帶來的不確定性，會導(dǎo)致我們的經(jīng)濟社會各個方面的不確定性一同擴散，這就是公共風(fēng)險。財政政策就是要對沖這種不確定性，就是要注入確定性，為疫情防控、居民生活、復(fù)工復(fù)產(chǎn)要注入更多的確定性。

怎么注入確定性？其實這跟疫情防控有點類似，通過前面所講到的一系列財政政策，加上其他的貨幣政策，其他的宏觀政策，去隔離風(fēng)險，遏制風(fēng)險鏈延伸。

對于企業(yè)的救助，其實我們保存量、保民生，就是在隔離風(fēng)險。對老百姓說，無論怎么樣，要保證基本的生活，如果以后疫情導(dǎo)致無法生活下去，那這個風(fēng)險就進一步擴大了，就延伸了。所以運用財政政策注入確定性，防范風(fēng)險。就是隔離疫情所引發(fā)的一系列的風(fēng)險，當(dāng)然這個風(fēng)險鏈條是很多的，方方面面，剛才我只是舉了一個例子。通過財政政策隔離風(fēng)險、遏制風(fēng)險鏈的延伸，就會避免整個國家的公共風(fēng)險水平進一步升級，遏制疫情的沖擊。

第二，以風(fēng)險對沖風(fēng)險。這也是疫情條件下財政政策所發(fā)揮的作用。

為什么以財政風(fēng)險對沖公共風(fēng)險呢？一系列財政政策的出爐，一方面是減收，一方面是增資，增資減收，加上經(jīng)濟下行，財政收支的缺口就快速擴大，這個缺口擴大了，赤字、債務(wù)就會大大增加，從這個角度來看，財政風(fēng)險自然也就擴大了，從我們國家現(xiàn)有的財政狀況來看，擴大一些財政風(fēng)險是可以承受的。所以，我們以財政風(fēng)險對沖其他的公共風(fēng)險，我們是有能力的。

當(dāng)前，像疫情這一類的公共風(fēng)險，不僅僅是一個國家可以應(yīng)對的。在全球化的條件下，在產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈都已經(jīng)全球化的狀態(tài)下，這些公共風(fēng)險其實受雙重影響，一是國內(nèi)的政策，國內(nèi)的疫情，二是國外的政策，國外的疫情。所以現(xiàn)在需要放在全球來看。從這點來看，以風(fēng)險對沖風(fēng)險需要從全球著眼，也需要全球協(xié)調(diào)，僅僅靠一個國家，效果應(yīng)該是非常有限的。

第三，當(dāng)前疫情條件下，財政政策發(fā)揮作用其實是有條件的，這個條件改變風(fēng)險權(quán)衡，人類社會某種意義上就是一個風(fēng)險共同體。我們說利益共同體，其實利益共同體另一面就是風(fēng)險共同體。

有公共風(fēng)險的時候，我們需要用財政政策的手段抗擊風(fēng)險，但是抗擊風(fēng)險的時候，又給自身帶來風(fēng)險，有可能導(dǎo)致財政不可持續(xù)。

因此，我們必須權(quán)衡，這里面權(quán)衡最重要的就是財政風(fēng)險和公共風(fēng)險的權(quán)衡。

像美國2008年金融危機的時候，歐洲出現(xiàn)經(jīng)濟危機的時候，大家發(fā)現(xiàn)一個共同的特征，就是赤字債務(wù)飆升，財政風(fēng)險急劇擴大，就是通過財政風(fēng)險對沖金融風(fēng)險，對沖經(jīng)濟風(fēng)險。財政發(fā)揮作用就是不斷對沖財政風(fēng)險和公共風(fēng)險之間的關(guān)系，財政作為國家治理的基礎(chǔ)，在治理風(fēng)險過程中財政去發(fā)揮作用，財政這個基礎(chǔ)性作用就體現(xiàn)在它可以把公共風(fēng)險轉(zhuǎn)化成財政風(fēng)險，可以當(dāng)作一個工具對沖公共風(fēng)險，發(fā)揮財政的基礎(chǔ)性作用，這是其他政策手段所難以比擬的。

就這點來講，在當(dāng)前疫情條件下的財政政策依然對沖疫情這類公共風(fēng)險，以及對沖疫情所引發(fā)的經(jīng)濟領(lǐng)域、社會領(lǐng)域等等公共風(fēng)險，這就是財政發(fā)揮的作用。通過對沖風(fēng)險，降低我們國家整個風(fēng)險水平，擴大老百姓生活的確定性，這個確定性通常來說就是安居樂業(yè)。經(jīng)濟也是一樣的，可以恢復(fù)到常態(tài)。當(dāng)然要根本實現(xiàn)這一點，要等到疫情真正得到完全徹底的控制。在這個條件下，才有可能。

（作者為中國財政科學(xué)研究院院長）

封面圖片來源：新華社圖