每經(jīng)專訪國研中心資源與環(huán)境所副所長常紀文：“十三五”末主要污染物排放將迎拐點，須用改革的思維方法確保污染防治攻堅戰(zhàn)過關越坎

每經(jīng)記者 李彪    每經(jīng)編輯 陳旭    

在黨的十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）中，單獨列出“堅持和完善生態(tài)文明制度體系，促進人與自然和諧共生”部分?！稕Q定》在生態(tài)文明部分開宗明義就強調(diào)：生態(tài)文明建設是關系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計。

當前，生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀與人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要之間還存在一定的差距。負重前行與機遇并存之下，生態(tài)環(huán)境制度的創(chuàng)新發(fā)展成為社會關注的重點，也是近年來生態(tài)環(huán)境制度改革的重點。

生態(tài)環(huán)境制度和政策面臨怎樣的問題和挑戰(zhàn)？政策和制度創(chuàng)新的方向在哪里？在哪些領域有望實現(xiàn)重點的改革創(chuàng)新？就此系列問題，《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者對國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文進行了專訪。

國務院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文

生態(tài)文明建設仍面臨嚴峻挑戰(zhàn)

NBD：近年來，生態(tài)文明被提升到越來越重要的位置，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量也在持續(xù)向好。您如何評價生態(tài)文明建設成效？

常紀文：黨的十八大以來，黨中央將生態(tài)文明建設作為統(tǒng)籌推進“五位一體”總體布局和協(xié)調(diào)推進“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要內(nèi)容，開展一系列根本性、長遠性、開創(chuàng)性工作，推動生態(tài)環(huán)境保護發(fā)生歷史性、轉折性、全局性變化，我國生態(tài)環(huán)境治理得到明顯加強。

舉例來說，2015年，全國化學需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放總量分別比2010年下降12.9%、18%、13%、18.6%，森林覆蓋率由2010年的20.36%提高到21.66%。2016年，京津冀、長三角、珠三角地區(qū)的PM2.5平均濃度分別比2013年下降33%、31.3%、31.9%。

之所以能取得這些成就，原因是多方面的，最主要的還是堅持以制度建設為抓手、堅持以加強法治建設為保障等，比如按日計罰、公益訴訟等法治舉措的落實，讓環(huán)境保護法律法規(guī)的牙齒更“鋒利”了，有法必依、違法必究的氛圍日益濃厚。

NBD：在看到成效的同時，生態(tài)文明建設中是不是也存在著不少需要解決的問題呢？

常紀文：是的。黨的十八大以來，我國生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)好轉，但由于區(qū)域和行業(yè)發(fā)展不平衡不充分、環(huán)境保護基礎能力建設差異較大等原因，取得的成效還不夠穩(wěn)固，生態(tài)文明建設仍面臨突出問題與嚴峻挑戰(zhàn)。

比如在國土空間開發(fā)和保護方面，有的地方由于無序開發(fā)、過度開發(fā)、分散開發(fā)，導致優(yōu)質(zhì)耕地和生態(tài)空間占用過多，環(huán)境資源承載能力下降，不同程度出現(xiàn)了環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題。

在資源總量管理和節(jié)約方面，有的地方產(chǎn)業(yè)結構和能源結構不合理，資源浪費嚴重、利用率不高，特別是自然資源及其產(chǎn)品價格偏低、生產(chǎn)開發(fā)成本低于社會成本、保護生態(tài)得不到合理回報的問題依然存在。

在資源有償使用和生態(tài)補償方面，一些地方落實資源有償使用和生態(tài)補償?shù)戎贫炔粐栏?，不同程度存在監(jiān)管職能交叉、權責不一致、違法成本低的問題。

而在加強生態(tài)環(huán)境治理領導和管理方面，一些地方經(jīng)濟社會發(fā)展績效評價不夠全面、責任落實不到位，不同程度存在環(huán)境保護的形式主義、官僚主義等問題。

為此，需要加快建立健全以生態(tài)價值觀念為準則的生態(tài)文化體系、以產(chǎn)業(yè)生態(tài)化和生態(tài)產(chǎn)業(yè)化為主體的生態(tài)經(jīng)濟體系、以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心的目標責任體系、以治理體系和治理能力現(xiàn)代化為保障的生態(tài)文明制度體系、以生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和環(huán)境風險有效防控為重點的生態(tài)安全體系。同時，全面推動綠色發(fā)展，大力提高環(huán)境治理水平。

近年來我國廢氣中主要污染物排放情況

數(shù)據(jù)來源：國家統(tǒng)計局

“十三五”末污染物排放拐點可能全面到來

NBD：結合當前我國生態(tài)環(huán)境中面臨的問題，未來的環(huán)境政策和制度將會如何發(fā)展呢？

常紀文：我國生態(tài)環(huán)境保護仍面臨著比較嚴峻的形勢。比如說，我國單位GDP能耗仍是發(fā)達國家的兩倍；生活污染較重，1噸散煤的燃燒相當于15噸燃煤電廠所產(chǎn)生的污染；汽車尾氣成為一些城市的主要污染源，柴油車污染占機動車的60%以上；生活污水的收集處理能力仍然不高，一些已建成的治污設施因運轉經(jīng)費困難而出現(xiàn)“曬太陽”的現(xiàn)象等。

目前正是中國經(jīng)濟轉向高質(zhì)量發(fā)展的時期，也是環(huán)境保護的攻堅期、關鍵期，更是生態(tài)環(huán)境保護的窗口期。也就是說，我國生態(tài)環(huán)境保護的行動部署和轉型升級步入更高發(fā)展階段的時機是契合的，和發(fā)達國家當年發(fā)力治理環(huán)境污染的時機也是基本同步的。

為此，應當凝聚各方面的共識，開展政策和制度建設，加快治理、加緊攻堅，在2020年底前打好柴油貨車污染治理、城市黑臭水體、渤海綜合治理環(huán)境保護、長江保護修復、水源地保護、農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理等重大環(huán)境保護戰(zhàn)役等。

當前，中國主要污染物排放總體上正處在跨越峰值并進入下降通道的轉折期。到“十三五”末期，主要污染物排放的拐點可能全面到來?；诖?，今后幾年是環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展矛盾的凸顯期，環(huán)境標準與要求的提高期，再加上同步遇上經(jīng)濟下行壓力期，過關越坎的難度更大。

為此，要用改革的思維和方法，建立科學、穩(wěn)妥的發(fā)展戰(zhàn)略，來創(chuàng)新和完善生態(tài)環(huán)境保護重大政策和制度。在具體的政策制度和實施節(jié)奏方面，既要有解決環(huán)境問題的歷史緊迫感，同時也要有歷史耐心，以與經(jīng)濟社會發(fā)展相協(xié)調(diào)的方式、污染防治與生態(tài)建設相結合的方式，穩(wěn)中求進地推進生態(tài)文明制度改革，在綠色發(fā)展中逐步解決生態(tài)環(huán)境問題。

圖片來源：新華社

促各地由被動灌輸走向自覺保護生態(tài)

NBD：2035年我國要基本實現(xiàn)美麗中國目標。為此，未來生態(tài)環(huán)境政策和制度體系創(chuàng)新的重點在哪些方面呢？

常紀文：從現(xiàn)在到2035年這一時期，我們要從中華民族永續(xù)發(fā)展的高度來看待生態(tài)環(huán)境政策和制度建設的重要性，要從環(huán)境與發(fā)展的協(xié)同共進大局看待生態(tài)環(huán)境政策和制度建設的困難性，要從社會主義主要矛盾發(fā)生轉換的角度看生態(tài)環(huán)境政策和制度建設的艱巨性，要從國際和國內(nèi)兩個高度來認識生態(tài)環(huán)境政策和制度建設的國際性。

因此，我認為，新時代的生態(tài)環(huán)境政策和制度體系的改革創(chuàng)新思路，要圍繞這些任務開展提煉工作：

一是凝聚共識，立規(guī)矩、劃框子，促進生態(tài)文明建設的規(guī)范化；

二是短期目標與長期目標相結合，普遍性與區(qū)域性相結合，標本兼治，促進地方經(jīng)濟發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)；

三是加強信息公開，健全監(jiān)測網(wǎng)絡和規(guī)范，打擊監(jiān)測和治理造假，促進判斷的科學性、決策的準確性和監(jiān)督的民主化；

四是對生態(tài)環(huán)境保護方式與監(jiān)管方式進行全面轉型，適應生態(tài)環(huán)境問題演化的新形勢。

與此同時，還要通過綠色發(fā)展評價和考核，引導各地走上保護優(yōu)先、綠色發(fā)展的道路；通過清理“散亂污”、保護生態(tài)紅線、嚴格執(zhí)法、嚴懲重罰、層層追責，遏制地方發(fā)展環(huán)境污染型和生態(tài)破壞型經(jīng)濟；通過強制措施與市場機制相結合，激勵與約束并重，促進資源的合理化配置；通過示范與引領，以點帶面，提質(zhì)增效，促進各地通過特色發(fā)展、優(yōu)勢發(fā)展和錯位發(fā)展步入綠色發(fā)展的道路。

生態(tài)環(huán)境保護還需要就業(yè)和經(jīng)濟效益的支撐。各地不應走先污染后治理的老路，也不能走捧著金山銀山過苦日子的窮路。

下一步，在嚴格保護生態(tài)環(huán)境的前提下，需要總結各地把綠水青山轉化為金山銀山的經(jīng)驗，建立相關的引領性政策和制度，在區(qū)域一體化和信息一體化的格局中，通過信息平臺、標準體系的建立，引領各地區(qū)、各行業(yè)走特色發(fā)展、優(yōu)勢發(fā)展和錯位發(fā)展的道路，防止各地無序競爭，形成良性發(fā)展和競爭的綠色發(fā)展道路，確保生態(tài)文明的理念在各地區(qū)由被動的灌輸走向自發(fā)和自覺。

封面圖片來源：新華社