這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)在“擴(kuò)大”：比縣城繁華，改市只差“臨門一腳”

每經(jīng)記者 李可愚    每經(jīng)編輯 陳 旭    

廣東佛山，珠三角最發(fā)達(dá)的工業(yè)基地之一，粵港澳大灣區(qū)的重要節(jié)點(diǎn)城市，可是有多少人知道，它同時(shí)也是中國(guó)四大古鎮(zhèn)之一。

歷史的車輪滾滾向前，不知道有多少城市誕生、興盛；又有多少城市漸漸衰落，甚至沒(méi)入黃土。像佛山這樣，從原廣東省南?？h轄下的一個(gè)鎮(zhèn)，如今一躍成為南粵名城，而曾經(jīng)是“廣東首縣”的南?？h反倒成為佛山市一個(gè)區(qū)——這樣的滄桑變化，古今中外數(shù)不勝數(shù)——有的城市成為失落的代表：像古埃及舊都底比斯、古波斯都城波斯波利斯、我國(guó)運(yùn)河畔繁華千年的揚(yáng)州城；而有的又成為新貴：像紐約、香港、深圳，全都是從小市鎮(zhèn)甚至小漁村起步，歷經(jīng)百年甚至二三十年就成為超級(jí)都會(huì)。

小市鎮(zhèn)尚且有這樣的機(jī)會(huì)，而在中國(guó)城鎮(zhèn)化的時(shí)代大潮中，涌現(xiàn)出的不少“超級(jí)大鎮(zhèn)”有沒(méi)有可能“魚(yú)躍龍門”呢？就像河北燕郊、浙江龍港、廣東厚街，它們都是常住人口五六十萬(wàn)的地區(qū)，卻僅僅是一個(gè)鎮(zhèn)級(jí)行政單位。長(zhǎng)期以來(lái)，各類資源的錯(cuò)配給這些地方的發(fā)展造成了實(shí)質(zhì)性困擾。

這樣的機(jī)遇或許就在眼前——4月8日，國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站發(fā)布《2019年新型城鎮(zhèn)化建設(shè)重點(diǎn)任務(wù)》（以下簡(jiǎn)稱《重點(diǎn)任務(wù)》）。當(dāng)公眾的目光聚焦在文件中所涉及的“Ⅱ型大城市放開(kāi)落戶限制”等內(nèi)容時(shí)，只有少數(shù)人留意到“穩(wěn)步增設(shè)一批中小城市，落實(shí)非縣級(jí)政府駐地特大鎮(zhèn)設(shè)市”這樣一個(gè)表述。

由此看來(lái)，此前討論多時(shí)的發(fā)達(dá)地區(qū)“鎮(zhèn)設(shè)市”似乎不再停留在地方政府的設(shè)想階段。從一些踴躍爭(zhēng)取“鎮(zhèn)改市”地區(qū)的最新動(dòng)向來(lái)看，相關(guān)改革已然“胎動(dòng)”。

部分鎮(zhèn)的人口規(guī)模已比肩城市

目前，我國(guó)常住人口超過(guò)10萬(wàn)的特大鎮(zhèn)已不是新鮮事物。根據(jù)2010年開(kāi)展的第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)人口最多的10個(gè)鎮(zhèn)中，有3個(gè)人口超過(guò)60萬(wàn)，有5個(gè)人口在40萬(wàn)~60萬(wàn)，有2個(gè)人口在30萬(wàn)~40萬(wàn)。其中，人口排名第一的是廣東佛山市獅山鎮(zhèn)，有66.5萬(wàn)常住人口。根據(jù)近年來(lái)的統(tǒng)計(jì)，這里的人口還在不斷增長(zhǎng)。

在人口高度集中的同時(shí)，這些特大鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)規(guī)模也穩(wěn)超不少中小地級(jí)市。比如獅山鎮(zhèn)2017年的地區(qū)生產(chǎn)總值就超過(guò)1000億元。而同在廣東省內(nèi)的地級(jí)市云浮市，2017年全市GDP也只有840.03億元。

另一個(gè)是人口超30萬(wàn)的特大鎮(zhèn)浙江蒼南縣龍港鎮(zhèn)。據(jù)蒼南縣政府官方網(wǎng)站介紹，2015年龍港鎮(zhèn)全鎮(zhèn)實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)總值226.9億元，工業(yè)總產(chǎn)值407.8億元，財(cái)政總收入23.2億元。

在許多情況下，這些特大鎮(zhèn)雖然并非縣級(jí)政府所在地，卻往往比人們所認(rèn)知的“縣城”更為繁華。以位于北京近郊的河北三河市燕郊鎮(zhèn)為例，其商業(yè)設(shè)施密集程度遠(yuǎn)超三河市區(qū)。網(wǎng)絡(luò)地圖數(shù)據(jù)顯示，燕郊鎮(zhèn)共有6個(gè)大型購(gòu)物中心、8家肯德基、2家麥當(dāng)勞、1家星巴克。而三河市區(qū)只有1家購(gòu)物中心、1家麥當(dāng)勞、1家肯德基，還沒(méi)有星巴克的分店。

鎮(zhèn)改市需解決同所在縣市關(guān)系

在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口眾多、商業(yè)繁榮的同時(shí)，這些特大鎮(zhèn)長(zhǎng)期以來(lái)也面臨著“小馬拉大車”的困境：一方面，它們的常住人口已超過(guò)不少地級(jí)市；但另一方面，其管理人員編制卻和一般的鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有區(qū)別，100多人的公務(wù)員編制要管理50多萬(wàn)人的治安和社會(huì)生活，顯然有些力不從心。

因此，對(duì)于這些特大鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，一直期盼著通過(guò)“鎮(zhèn)改市”的方式徹底改變管理體制，變成名副其實(shí)的“城市”。而此前也有一些權(quán)威文件提出，要推進(jìn)這些特大鎮(zhèn)設(shè)市或享有相當(dāng)于縣級(jí)市權(quán)限的進(jìn)程。

例如，2014年末印發(fā)的國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)方案提出，“在符合行政區(qū)劃合理調(diào)整的前提下，選擇部分有條件的地方進(jìn)行撤鎮(zhèn)設(shè)市設(shè)區(qū)試點(diǎn)”。方案中還明確，上文提到的浙江龍港鎮(zhèn)要明確“縣級(jí)單列管理”基本定位。財(cái)權(quán)方面，把龍港升格為縣級(jí)財(cái)政管理單位；行政執(zhí)法和審批權(quán)方面，把縣級(jí)行政機(jī)關(guān)管理事項(xiàng)和行政執(zhí)法權(quán)限下放給龍港。不過(guò)，近年來(lái)，這些地方撤鎮(zhèn)設(shè)市的進(jìn)程一直是“雷聲大雨點(diǎn)小”。問(wèn)題究竟出在哪里？

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書(shū)長(zhǎng)馮奎對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，鎮(zhèn)設(shè)市進(jìn)展較慢有成本上的因素。鎮(zhèn)設(shè)市以后，相應(yīng)會(huì)增加很多組織架構(gòu)，成本的分擔(dān)是一個(gè)重要問(wèn)題。

此外，鎮(zhèn)設(shè)市另一方面的難度在于：如何協(xié)調(diào)設(shè)市的鎮(zhèn)和原所在縣（市、區(qū)）的利益關(guān)系。有些地方如果推行鎮(zhèn)設(shè)市，可能鎮(zhèn)所在的縣或者區(qū)就失去了經(jīng)濟(jì)支柱。

此外，設(shè)市之后，這些地方都面臨著很大的治理能力缺口。如果一個(gè)鎮(zhèn)成為一個(gè)市，它的管理隊(duì)伍和治理能力都可能存在很多不足。

也有觀點(diǎn)認(rèn)為，可以把這些特大鎮(zhèn)設(shè)為“鎮(zhèn)級(jí)市”，以解決設(shè)市進(jìn)程中出現(xiàn)的級(jí)別過(guò)高、機(jī)構(gòu)過(guò)多的問(wèn)題。

對(duì)于這種設(shè)想，中國(guó)社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究中心研究員牛鳳瑞在接受采訪時(shí)表示，目前中國(guó)已經(jīng)有直轄市-副省級(jí)城市-地級(jí)市-縣級(jí)市四級(jí)城市體系，如果再加上鎮(zhèn)級(jí)市，就形成了五級(jí)城市體系，城市層級(jí)太多，太復(fù)雜。另外鎮(zhèn)級(jí)市如果還是鎮(zhèn)級(jí)單位，設(shè)市的意義就不大。

一些鎮(zhèn)改市只差“臨門一腳”

雖然“鎮(zhèn)設(shè)市”面臨著許多困難，但從此次發(fā)布的《重點(diǎn)任務(wù)》來(lái)看，這一改革嘗試還是要實(shí)質(zhì)性推進(jìn)下去。

馮奎對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者解讀稱，目前有一些鎮(zhèn)的人口達(dá)到了小城市的規(guī)模，從產(chǎn)業(yè)形態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面來(lái)看，都更近似于城市，而新型城鎮(zhèn)化的任務(wù)就是推進(jìn)有條件的鎮(zhèn)有序設(shè)市，這是一個(gè)長(zhǎng)遠(yuǎn)的發(fā)展方向。當(dāng)然，鎮(zhèn)設(shè)市一定要考慮到方方面面因素的影響，在“有序”“有利”的框架下有條不紊地推進(jìn)。

進(jìn)入今年以來(lái)，不少有意“鎮(zhèn)改市”的地區(qū)也明顯加快了動(dòng)作。例如，今年1月發(fā)布的2019年浙江省政府工作報(bào)告首次提出了“推動(dòng)龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市”的表述。

而今年3月刊登在蒼南縣網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政平臺(tái)的一份回復(fù)中，蒼南縣政府指出，當(dāng)前龍港鎮(zhèn)人口規(guī)模、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、城區(qū)資源環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施、區(qū)域基本公共服務(wù)等各項(xiàng)指標(biāo)均已達(dá)到設(shè)立縣級(jí)市的要求，已具備了撤鎮(zhèn)設(shè)市的條件。因此，根據(jù)國(guó)家11個(gè)部委的文件要求和設(shè)立縣級(jí)市的標(biāo)準(zhǔn)，溫州市人民政府按照要求依法逐級(jí)申報(bào)龍港撤鎮(zhèn)設(shè)市。

未設(shè)市的鎮(zhèn)也需改革管理體制

當(dāng)然，真正有資格設(shè)市的鎮(zhèn)還是極少數(shù)。對(duì)于大部分鎮(zhèn)來(lái)說(shuō)，關(guān)鍵還是要擴(kuò)充其管轄權(quán)限，提升其管轄能力，避免發(fā)生資源錯(cuò)配的現(xiàn)象。

此次發(fā)布的《重點(diǎn)任務(wù)》指出，要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革擴(kuò)面提質(zhì)增效，解決法律授權(quán)、財(cái)政體制、人員編制統(tǒng)籌使用等問(wèn)題。強(qiáng)化小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)補(bǔ)短板，提高服務(wù)鎮(zhèn)區(qū)居民和周邊農(nóng)村的能力。

這里所說(shuō)的“經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)”究竟是如何定義的？從2016年發(fā)布的《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中，記者找到了答案。這份文件指出：“東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)建成區(qū)常住人口一般在10萬(wàn)人左右，中部和東北地區(qū)一般在5萬(wàn)人左右，西部地區(qū)一般在3萬(wàn)人左右?！?/p>

從此前各地實(shí)踐來(lái)看，擴(kuò)大部分鎮(zhèn)行政管理體制權(quán)限的嘗試已經(jīng)獲得了明顯成果：自2010年起，江蘇省20個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)被賦予縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，平均被賦予600多項(xiàng)縣級(jí)管理權(quán)限，有效解決了基層政府“小馬拉大車”的現(xiàn)實(shí)難題。

值得注意的是，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)在權(quán)限擴(kuò)大的同時(shí)，并沒(méi)有出現(xiàn)明顯的冗員問(wèn)題。在江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)——蘇州市甪直鎮(zhèn)，自2018年起，當(dāng)?shù)貙⒃械?0多個(gè)部門單位合并為黨政辦公室、行政審批局、綜合行政執(zhí)法局等“一辦七局”8個(gè)職能部門，建立了簡(jiǎn)約高效的基層管理體制。