藥品管理法修正草案：實(shí)行藥品上市許可持有人制度 擬取消GMP、GSP認(rèn)證

每經(jīng)記者 周程程    每經(jīng)編輯 陳旭    

10月22日，藥品管理法修正草案初次提請(qǐng)十三屆全國人大常委會(huì)第六次會(huì)議審議。

此次修正草案提出實(shí)行藥品上市許可持有人制度，增加了諸多與之相關(guān)的條款，同時(shí)刪除了藥企的藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范(GMP)認(rèn)證、藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范(GSP)認(rèn)證，并將藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)由許可管理改為備案管理。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，此前藥品是否取消GMP證書一度是備受關(guān)注焦點(diǎn)。業(yè)內(nèi)共識(shí)是，無論是否取消，國家對(duì)制藥質(zhì)量的監(jiān)管只會(huì)越來越嚴(yán)。

草案對(duì)藥品全過程監(jiān)管制度進(jìn)行了完善，明確了加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的措施。此外，草案加大了對(duì)違法行為的處罰力度，包括提高了對(duì)違法行為罰款的下限和上限等。

圖片來源：視覺中國

上市許可持有人制度提速新藥上市

與歐美、日本等藥業(yè)發(fā)達(dá)國家不同，此前我國藥品注冊(cè)制度是上市許可與生產(chǎn)許可“捆綁制”的管理模式，即藥品上市許可（藥品批準(zhǔn)文號(hào)）只頒發(fā)給具有《藥品生產(chǎn)許可證》的生產(chǎn)企業(yè)，藥品研發(fā)機(jī)構(gòu)、科研人員則不具備獨(dú)立獲取藥品上市許可的資質(zhì)。

這一制度不利于鼓勵(lì)藥物創(chuàng)新，容易產(chǎn)生低水平的重復(fù)建設(shè)。對(duì)此，2015年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于改革藥品醫(yī)療器械審評(píng)審批制度的意見》，藥品上市許可持有人制度納入了改革的視野。

2016年6月，國辦正式印發(fā)《藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)方案》，公布了在北京、天津、河北、上海、四川等10個(gè)省（市）開展試點(diǎn)，試點(diǎn)實(shí)施至2018年11月4日。

而此次草案新增第五條明確，國家實(shí)行藥品上市許可持有人制度。藥品上市許可持有人應(yīng)當(dāng)對(duì)保證藥品安全、有效，對(duì)藥品研制、生產(chǎn)、經(jīng)營、使用全過程依法承擔(dān)責(zé)任。

這也意味著，通過試點(diǎn)驗(yàn)證了該制度的科學(xué)性及可行性，藥品上市許可持有人制度出現(xiàn)在此次草案中，邁出了在我國藥品領(lǐng)域全面推廣實(shí)施的重要一步。

從試點(diǎn)情況來看，10月22日，提請(qǐng)審議的國務(wù)院關(guān)于《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在部分地方開展藥品上市許可持有人制度試點(diǎn)和有關(guān)問題的決定》實(shí)施情況的報(bào)告（以下簡稱《報(bào)告》）顯示，截至2018年9月底，10個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┚猩暾?qǐng)人提出試點(diǎn)申請(qǐng)，其中江蘇216件，占19.3%；廣東省207件，占18.5%；山東省146件，占13.1%。

這也有助于推動(dòng)新藥、好藥加快上市，更好滿足公眾用藥需求?！秷?bào)告》顯示，與試點(diǎn)前相比，參與試點(diǎn)的各類主體可以采用合同生產(chǎn)的方式，節(jié)約了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、工商登記、藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證等環(huán)節(jié)花費(fèi)的時(shí)間。調(diào)研顯示，合同生產(chǎn)模式平均可以縮短藥品上市時(shí)間約22個(gè)月。并且，研發(fā)機(jī)構(gòu)的持有人申請(qǐng)中，均傾向于選擇合同生產(chǎn)，預(yù)計(jì)累計(jì)節(jié)約投資建廠和新建生產(chǎn)線成本約82.7億元，平均節(jié)省成本6776.1萬元。

看到利好的同時(shí)，上述《報(bào)告》也指出，持有人的藥品質(zhì)量主體責(zé)任落實(shí)仍需進(jìn)一步完善。持有人在生產(chǎn)制造、銷售配送、不良反應(yīng)與不良事件直接報(bào)告等藥品全生命周期的主體責(zé)任有待進(jìn)一步細(xì)化明確。

此次草案也明確規(guī)定藥品上市許可持有人對(duì)藥品的安全、有效負(fù)責(zé)，要求藥品上市許可持有人對(duì)已上市藥品的安全性、有效性開展再評(píng)價(jià)，制定風(fēng)險(xiǎn)管控計(jì)劃，定期報(bào)告藥品生產(chǎn)銷售、上市后研究、風(fēng)險(xiǎn)管理等情況。

完善藥品全過程監(jiān)管制度

記者注意到，草案刪除了藥企的藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范(GMP)認(rèn)證、藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范(GSP)認(rèn)證。

國家藥品監(jiān)督管理局局長焦紅向全國人大常委會(huì)作修正草案的說明時(shí)表示，為避免短時(shí)間內(nèi)頻繁修法，草案將已經(jīng)國務(wù)院同意的藥品審批改革措施所涉及的條款一并進(jìn)行了修改：一是不再保留單獨(dú)的藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范和經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范認(rèn)證，有關(guān)要求分別納入藥品生產(chǎn)和藥品經(jīng)營許可條件；二是將藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)由許可管理改為備案管理，并優(yōu)化臨床試驗(yàn)審批程序。

其中在GMP方面，現(xiàn)行藥品管理法第九條規(guī)定，藥品生產(chǎn)企業(yè)必須按照國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門依據(jù)本法制定的《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》組織生產(chǎn)。藥品監(jiān)督管理部分按照規(guī)定對(duì)藥品生產(chǎn)企業(yè)是否符合《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》的要求進(jìn)行認(rèn)證；對(duì)認(rèn)證合格的，發(fā)給認(rèn)證證書。

盡管此次草案中刪除了GMP認(rèn)證內(nèi)容，但并不意味著藥企可以“任性”生產(chǎn)。草案要求，“從事藥品生產(chǎn)活動(dòng)，必須符合《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》”。同時(shí)要求建立健全生產(chǎn)質(zhì)量管理體系，保證藥品生產(chǎn)全過程持續(xù)符合法定要求。

我國從上世紀(jì)80年代起在制藥企業(yè)中推行GMP，它對(duì)企業(yè)生產(chǎn)藥品所需要的原材料、廠房、設(shè)備、衛(wèi)生、人員培訓(xùn)和質(zhì)量管理等均提出了明確要求。近30年來在規(guī)范藥品生產(chǎn)質(zhì)量上發(fā)揮了重要作用。

自2017年發(fā)布《〈中華人民共和國藥品管理法〉修正案(草案征求意見稿)》以來，關(guān)于取消GMP認(rèn)證的討論一直沒有停歇。

曾有原國家食藥監(jiān)部門的官員表示，GMP認(rèn)證就等于給好人發(fā)證明。但監(jiān)管部門發(fā)現(xiàn)，在實(shí)際檢查中，發(fā)現(xiàn)問題這些企業(yè)都是認(rèn)證通過的企業(yè)。存在過去給企業(yè)頒發(fā)的GMP證書5年有效，所以企業(yè)拿到證書之后，反而不嚴(yán)格按照要求去做的情況。

那么，如果取消GMP認(rèn)證，是否會(huì)對(duì)監(jiān)管產(chǎn)生影響？目前業(yè)內(nèi)共識(shí)是，即便取消GMP認(rèn)證，國家對(duì)制藥質(zhì)量的監(jiān)管只會(huì)越來越嚴(yán)。包括藥品飛行檢查等一系列檢查方式的進(jìn)行，對(duì)藥品生產(chǎn)等行為進(jìn)行有力監(jiān)管。

草案對(duì)藥品全過程監(jiān)管制度進(jìn)行了完善，明確了加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的措施。

此外，草案擬從四方面加大對(duì)違法行為的處罰力度，解決違法成本低、處罰力度弱的問題：一是全面加大對(duì)違法行為的行政處罰力度；二是落實(shí)“處罰到人”要求，對(duì)嚴(yán)重違法行為的責(zé)任人進(jìn)行處罰；三是結(jié)合本次修法相應(yīng)補(bǔ)充了藥品上市許可持有人的法律責(zé)任以及違法報(bào)告、召回等新設(shè)義務(wù)的法律責(zé)任；四是細(xì)化并加重對(duì)地方政府負(fù)責(zé)人和監(jiān)管人員的處分，對(duì)隱瞞、謊報(bào)、緩報(bào)藥品安全事故等行為規(guī)定了嚴(yán)格的處分。