一位自貿(mào)區(qū)基層官員的思考

每經(jīng)編輯 劉艷美

我國經(jīng)濟正處于轉型升級的關鍵時期，“要素紅利”逐漸讓位于“創(chuàng)新紅利”，“政策紅利”逐漸讓位于“制度紅利”。可以說，國際競爭很大程度上已轉向營商環(huán)境競爭。

世界銀行報告表明：良好的營商環(huán)境，會使投資率增長0.3%，GDP增長率增加0.36%。

當前，我國各大城市、尤其是各自貿(mào)區(qū)，都已展開優(yōu)化營商環(huán)境競速，改革力度固然不小，但也暴露出不少問題。一位基層自貿(mào)區(qū)官員，對此進行了清醒而理性的思考。

他認為，無論全國版還是自貿(mào)區(qū)版負面清單，在實際操作中都還有很多隱形“天花板”；而在對負面清單的理解上，各自貿(mào)區(qū)在實際標準上也不能做到完全一致。

改革向何處去？這樣的清醒認識，來得恰逢其時。

圖片來源：攝圖網(wǎng)

以下為文章全文：

世界銀行評價世界各主要經(jīng)濟體的營商環(huán)境始于2002年并每年出版一本《營商環(huán)境報告》。

《營商環(huán)境報告》通過收集并分析全面的定量的數(shù)據(jù)，對各經(jīng)濟體在不同時期的營商監(jiān)管環(huán)境進行比較，旨在鼓勵各國競相提高監(jiān)管效率；為改革提供可衡量的基準指標；為學術界、媒體、私營部門研究者及其他關注各國營商環(huán)境的人士提供參考。需要強調(diào)指出的是，營商環(huán)境報告并不評價那些“一企一策”或者“一事一議”之類的特例，它只對目前190個經(jīng)濟體內(nèi)部設立的中小企業(yè)進行考察。因此，通常意義上的所謂“特例”在營商環(huán)境報告里沒有意義。

此外，《營商環(huán)境報告》還提供詳細的地方性報告，介紹一個國家不同城市和地區(qū)的營商監(jiān)管和改革情況。地方報告提供營商便捷度方面的數(shù)據(jù)，對各個地區(qū)進行排名，提出各指標領域提升績效的改革建議。所選城市可以同本經(jīng)濟體內(nèi)或本地區(qū)內(nèi)其它城市進行營商法規(guī)比較，也可以同列入《營商環(huán)境報告》排名榜的190個經(jīng)濟體進行比較。

目前的《營商環(huán)境報告》包括10項指標（2018年增加勞動力市場指標，暫不納入排名參考）。大多數(shù)指標集涉及各經(jīng)濟體中最大的商業(yè)城市的一個案例情景。從2015年開始，世界銀行對11個人口超過1億的經(jīng)濟體（孟加拉國、巴西、中國、印度、印度尼西亞、日本、墨西哥、尼日利亞、巴基斯坦、俄羅斯和美國）將數(shù)據(jù)采集范圍擴大到第二大商業(yè)城市。這11個經(jīng)濟體的數(shù)據(jù)是對兩個最大商業(yè)城市的人口加權平均值。世界銀行的營商環(huán)境報告現(xiàn)在已經(jīng)是評價各國經(jīng)濟體內(nèi)企業(yè)運營環(huán)境的最權威的排名。

世界銀行《營商環(huán)境報告》評價指標

2018年，我國在全球190個經(jīng)濟體中排名78位。這一指標與2015年排名90位相比上升了12位。但從國內(nèi)的情況看，2018年的排名一方面反映了國內(nèi)營商環(huán)境的基本現(xiàn)狀，另一方面也沒有完全反映國內(nèi)營商環(huán)境的改善。

我們主要從十個指標中的第一個開辦企業(yè)方面來進行解讀。

當前，開辦企業(yè)的現(xiàn)狀仍然不容樂觀。目前我國企業(yè)開辦時間平均為22.9個工作日。2018年5月，國家市場監(jiān)管總局曾公開表示，目前我國企業(yè)開辦涉及的環(huán)節(jié)多、部門多、時間長，我國將進一步簡化企業(yè)從設立到具備一般性經(jīng)營條件所必須辦理的環(huán)節(jié)，壓縮辦理時間。國務院要求2018年年底前，各直轄市、計劃單列市、副省級城市和省會城市要將企業(yè)開辦時間壓縮一半以上，由目前平均20天減至8.5天以內(nèi)， 2019年上半年，在全國實現(xiàn)8.5天目標。國務院總理李克強在今年全國“兩會”上也明確要求，“企業(yè)開辦時間再減一半”。

再看國內(nèi)各主要城市之間的對比情況。

粵港澳大灣區(qū)研究院曾發(fā)布2017 年中國城市營商環(huán)境報告。課題組選取全國直轄市、副省級城市、省會城市共 35 個城市，根據(jù) 6 大類指標，即軟環(huán)境（權重 25%），市場環(huán)境（權重 20%）、商務成本環(huán)境（權重 15%）、基礎設施環(huán)境（權重 15%）、生態(tài)環(huán)境（權重 15%），社會服務環(huán)境（占 10%），來測算 2017 年各城市營商環(huán)境指數(shù)。其中，上述測算選用的數(shù)據(jù)來自 2016 年各個城市統(tǒng)計公報，2016 年各個城市環(huán)境公報，以及世界銀行、各地統(tǒng)計局等部門。

報告指出，廣州、北京、深圳、上海位居中國城市營商環(huán)境前四名，形成對人才、資源、資金、技術等長期的磁石效應。這些地區(qū)經(jīng)濟活躍，投資創(chuàng)業(yè)需求旺盛，社會對開辦企業(yè)便利化要求更高，對開辦企業(yè)領域的便利化程度等服務方面要求更高。

報告顯示，成都在全國35個主要城市中排名第13位。雖然粵港澳大灣區(qū)研究院的指標體系與世界銀行指標體系差異巨大，但仍可以看出國內(nèi)各城市之間的營商環(huán)境差異。

具體而言，營商環(huán)境的不規(guī)范體現(xiàn)在：

一是隨著商事登記制度改革、“證照分離”等改革試點的推行，市場準入門檻不斷降低，但在上下部門之間、相關部門之間，因溝通銜接不及時、政策宣講不到位等原因，還不同程度存在 “準入不準營”情況。

二是“一次性告知”等管理制度落實不夠好、辦事指南不夠規(guī)范、樣表填寫模板不夠詳細、咨詢服務不夠到位等問題。

首次辦理業(yè)務時往往需要政務咨詢，網(wǎng)上告知事項描述不清晰、不全面，甚至還存在無更新或者更新不及時的現(xiàn)象。現(xiàn)場辦事窗口由于業(yè)務不熟悉、相關政策法規(guī)未宣講到位等原因，不能一次性告知辦事所需材料、流程、時限等，造成仍然需要往返，“只需跑一次”還沒有真正落到實處。甚至存在同一事項咨詢同一窗口工作人員，因工作人員前后回答不一致造成企業(yè)在辦理過程中存在反復。

根據(jù)世界銀行報告，排名靠前的國際先進經(jīng)濟體，開辦企業(yè)的時間一般在5天以內(nèi)，共性經(jīng)驗主要是簡化經(jīng)營場所要求、電子化辦理、部門間信息互聯(lián)互通等。

以2018年世界排名第一的新西蘭為例，在新西蘭開辦企業(yè)僅需1項手續(xù)半天時間，全部流程在線辦理，當天即可自行下載辦好的營業(yè)執(zhí)照，新西蘭注冊署同時免費郵寄一份紙質(zhì)執(zhí)照到注冊地址。

新西蘭最大城市奧克蘭 圖片來源：攝圖網(wǎng)

同時，對于特殊行業(yè)的監(jiān)管和審批流程精簡也是國際先進經(jīng)濟體的主要經(jīng)驗，他們通過簡化審批流程同時提升監(jiān)管效力來簡化企業(yè)資質(zhì)證件辦理流程。

另外一方面，政府部門和企業(yè)界在對世界銀行營商環(huán)境指標體系的理解上確實也存在很多誤解，導致對目前開辦企業(yè)的便利化程度評價不高。

需要指出的是，世界銀行的營商環(huán)境評價并不是要求政府部門提供法規(guī)或者文件來支撐其數(shù)據(jù)統(tǒng)計，而是采用調(diào)查問卷的方式作為其依據(jù)。也就是說，世界銀行是采取“問”與“查”的方式來進行：

“問”是指向中小企業(yè)、律師事務所、會計師事務所、建筑師事務所，報關公司等營商人士發(fā)放問卷；

“查”是指查閱每一個問題相應法律法規(guī)或規(guī)范性文件，以確保被測評經(jīng)濟體的相關舉措具有約束力，可以普遍適用和反復適用。

世界銀行的一個基本理念是，做法經(jīng)常會改變，只有規(guī)則才是相對穩(wěn)定的，因而才是可靠的。同時，因為各種各樣的原因，即使是制度性保障措施，其公眾知曉度可能也達不到世界銀行要求的全覆蓋程度。

一個例子是，2017年1月，《國務院關于第三批取消中央指定地方實施行政許可事項的決定》，取消了原由縣級公安機關實施的“公章刻制審批”，改為備案制。而世界銀行在“問”時，各中介機構仍然認為，審批是公章刻制的必經(jīng)流程。

按照世界銀行的指標評價體系，從開辦企業(yè)角度看，最重要的關鍵詞是“公平”和“便利”，兩者不可或缺。

“公平”，指的是負面清單要落在實處。自貿(mào)試驗區(qū)改革五年來，自貿(mào)區(qū)版負面清單從190項縮減到45項，這中間從中央到地方各級各部門付出了艱苦的努力才有了今天的成果。但是，無論是全國版負面清單，還是自貿(mào)區(qū)版負面清單，在實際操作中還有很多隱形“天花板”。譬如，增值電信業(yè)務在全部自貿(mào)試驗區(qū)內(nèi)同步開放，外資企業(yè)渴盼已久，但截至目前還缺乏落地實施細則。

在對負面清單的理解上，各自貿(mào)區(qū)在實際標準上也不能做到完全一致。譬如對于“中方控股”的理解，就存在第一大股東是中方、中方資本之和超過50%、中方股份達到30%并擁有實際控制權等多種理解方式。這些都需要我們在實踐中逐步統(tǒng)一認識。

“便利”，不僅要企業(yè)少跑路，其核心是規(guī)則要明晰、透明并可預期。世界各國在放松對開辦企業(yè)的要求方面實施的改革數(shù)量最多，過去15年共記錄改革626項。因此，全世界開辦新的中小企業(yè)平均耗時縮短為20天以下，而2003年時則為52天。此外，有65個經(jīng)濟體的創(chuàng)業(yè)者能夠在網(wǎng)上完成至少一項公司注冊手續(xù)，而2003年只有9個經(jīng)濟體能做到這一點。

我國作為第二大經(jīng)濟體，形成穩(wěn)定可預期的營商環(huán)境，進一步加強營商環(huán)境的治理和規(guī)范，不僅是我國市場經(jīng)濟日益成熟的標志，也是不斷邁向全球開放經(jīng)濟體的基礎。特別是企業(yè)開辦環(huán)節(jié)，是影響世界各國對我國經(jīng)濟是否開放、是否成熟的重要印象。因此，自貿(mào)區(qū)試驗區(qū)下一步的主要著眼點就要放在不斷優(yōu)化營商環(huán)境，降低制度性交易成本，通過系統(tǒng)集成推進企業(yè)開辦進一步便利化，打造國際一流的營商環(huán)境。

(作者：成都高新自貿(mào)試驗區(qū)管理局辦公室副主任 郭雨松)