專(zhuān)欄│自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)簡(jiǎn)史：一位自貿(mào)區(qū)官員的思考

每經(jīng)編輯 劉艷美    

一、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的由來(lái)

（一）開(kāi)放壓力

改革開(kāi)放四十年，從排斥、被動(dòng)接受到主動(dòng)擁抱，可以說(shuō)，在國(guó)際自由貿(mào)易體系當(dāng)中，受益最大的正是中國(guó)。前商務(wù)部WTO貿(mào)易談判代表龍永圖說(shuō)過(guò)，時(shí)任總理朱镕基訪美的時(shí)候，想和時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)克林頓簽署美國(guó)支持中國(guó)加入WTO的協(xié)議，中國(guó)當(dāng)時(shí)作出巨大的讓步，但當(dāng)場(chǎng)還是沒(méi)有簽成。無(wú)論過(guò)程多么艱辛，中國(guó)加入WTO后，我們想象的產(chǎn)業(yè)崩潰場(chǎng)景沒(méi)有發(fā)生，相反，我們已經(jīng)是全世界唯一擁有所有門(mén)類(lèi)工業(yè)企業(yè)的國(guó)家?，F(xiàn)在我們的貿(mào)易依存度在50-70%左右波動(dòng)，一旦國(guó)際貿(mào)易受阻，國(guó)際需求疲軟，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)就會(huì)受到嚴(yán)重影響。所以我們看到美國(guó)貿(mào)易保護(hù)主義抬頭的時(shí)候，是中國(guó)在大聲疾呼貿(mào)易自由化，主動(dòng)推動(dòng)WTO多邊談判繼續(xù)進(jìn)行。

但在2010年前后的世界不是現(xiàn)在這個(gè)樣子。那時(shí)候的美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬正在推動(dòng)TPP和TTIP，那時(shí)候的中國(guó)很苦惱。TPP（Trans-Pacific Partnership Agreement）跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定，也被稱(chēng)作“經(jīng)濟(jì)北約”，是當(dāng)時(shí)重要的國(guó)際多邊經(jīng)濟(jì)談判組織，前身是跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement，P4）。這個(gè)P4是由新加坡搞起來(lái)的，是由亞太經(jīng)合組織成員國(guó)中的新西蘭、新加坡、智利和文萊四國(guó)發(fā)起，從2002年開(kāi)始醞釀的一個(gè)多邊關(guān)系自由貿(mào)易協(xié)定，原名亞太自由貿(mào)易區(qū)，旨在促進(jìn)亞太地區(qū)的貿(mào)易自由化。后來(lái)美國(guó)加入進(jìn)來(lái)，立刻變成了“一哥”，拉了越來(lái)越多的國(guó)家進(jìn)來(lái)。2016年2月4日，在新西蘭奧克蘭， 12個(gè)成員國(guó)正式簽署《跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)定》(TPP)。該協(xié)議文本已經(jīng)由各簽署國(guó)政府官方公布。但中國(guó)作為環(huán)太平洋最大的國(guó)家之一，始終未被邀請(qǐng)加入TPP談判。目前TPP已被美國(guó)總統(tǒng)特朗普宣布中止。

TTIP（Transatlantic Trade and Investment Partnership）跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴協(xié)定，即美歐雙邊自由貿(mào)易協(xié)定，于2013年6月啟動(dòng)。議題涉及服務(wù)貿(mào)易、政府采購(gòu)、原產(chǎn)地規(guī)則、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、農(nóng)業(yè)、海關(guān)和貿(mào)易便利化等。按美歐設(shè)計(jì)的目標(biāo)，TTIP將是一個(gè)全面高水平的自貿(mào)協(xié)定，談判內(nèi)容包括取消所有產(chǎn)品的關(guān)稅，實(shí)現(xiàn)最高水平的服務(wù)和投資自由化，減少和取消規(guī)制性障礙和非關(guān)稅壁壘，制定面向21世紀(jì)的貿(mào)易新標(biāo)準(zhǔn)和新規(guī)則。從經(jīng)濟(jì)規(guī)?？矗琓TIP一旦建成，將成為全球最大的自貿(mào)區(qū)，對(duì)全球政治經(jīng)濟(jì)格局演變、經(jīng)貿(mào)規(guī)則制定帶來(lái)重要影響。TTIP至今尚未達(dá)成任何正式協(xié)議。預(yù)計(jì)在特朗普任內(nèi)，也無(wú)法達(dá)成任何協(xié)議。

除此之外，還有一個(gè)中美BIT（Bilateral Investment Treaty）雙邊投資協(xié)定。正在談判的中美BIT，是目前我國(guó)最高標(biāo)準(zhǔn)的雙邊投資協(xié)定。TPP中涉及投資的內(nèi)容與美國(guó)最新BIT范本高度一致。突破TPP限制、接軌高水平協(xié)定、參與國(guó)際規(guī)則制定，中美BIT是我國(guó)的一個(gè)試金石?？梢哉f(shuō)，加入WTO是為了商品更好流通的貿(mào)易“入世”，而談成中美BIT則是為了資本更好流動(dòng)的投資“入世”。在BIT談判桌上，美國(guó)提出了一個(gè)“準(zhǔn)入前國(guó)民待遇+負(fù)面清單”的概念。這個(gè)概念中國(guó)此前從未涉及過(guò)，在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)管理中，從來(lái)都是“正面清單”管理，就是允許你干什么。而“負(fù)面清單”是除了什么不允許之外你都可以干。

（二）內(nèi)生動(dòng)力

改革開(kāi)放前三十年，我們主要是“摸著石頭過(guò)河”。還有一句話叫“不管黑貓白貓，抓到老鼠就是好貓”。這兩句話生動(dòng)形象地描繪了我國(guó)改革開(kāi)放前期的場(chǎng)景，就是沒(méi)有規(guī)劃，沒(méi)有愿景圖，沒(méi)有路徑，我們只知道目標(biāo)是什么。至于怎么辦？先辦了再說(shuō)。直到1992年十四大，我國(guó)才正式確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。十五大提出使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用，十八屆三中全會(huì)提出市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用。這些表述證明了我們對(duì)市場(chǎng)、對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的認(rèn)識(shí)是一個(gè)逐步深入的過(guò)程。改革也同樣如此。改革開(kāi)放多年后，開(kāi)始進(jìn)入”深水區(qū)“。深水區(qū)證明我們的改革難度幾何級(jí)數(shù)放大了。這時(shí)候怎么辦？用開(kāi)放來(lái)倒逼改革。結(jié)合國(guó)際經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，通過(guò)自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放，同時(shí)深化國(guó)內(nèi)改革。

在這個(gè)歷史背景下，自由貿(mào)易區(qū)試驗(yàn)應(yīng)運(yùn)而生。

▲圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)

二、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的歷史決策

改革開(kāi)放初期，就有設(shè)立“自由港”的提法。但是自由港、自由貿(mào)易區(qū)在中國(guó)的實(shí)踐并不一帆風(fēng)順。“自由”一詞在當(dāng)時(shí)的意義是繞不過(guò)去的坎。不過(guò)聰明的中國(guó)人還是想出了辦法，建立保稅區(qū)，這也是有著中國(guó)特色的一個(gè)稱(chēng)呼。1990年9月8日，全國(guó)第一個(gè)保稅區(qū)上海外高橋保稅區(qū)被中央正式批準(zhǔn)設(shè)立。1990年6月12日，當(dāng)時(shí)的上海市市長(zhǎng)朱镕基訪問(wèn)香港時(shí)也提到了這一點(diǎn)，他指出：“和現(xiàn)有的經(jīng)濟(jì)特區(qū)和經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)相比較，浦東開(kāi)發(fā)開(kāi)放有四個(gè)特點(diǎn)。第一個(gè)特點(diǎn)，我們以建立一個(gè)‘自由港’為目的，建立一個(gè)保證商品、人員、商船關(guān)稅豁免，自由出入的自由貿(mào)易工業(yè)區(qū)。在這個(gè)區(qū)內(nèi)，可以允許外商來(lái)進(jìn)行轉(zhuǎn)口貿(mào)易，發(fā)展批發(fā)業(yè)。這一點(diǎn)在其他經(jīng)濟(jì)特區(qū)是沒(méi)有的。”

自1990年我國(guó)設(shè)立外高橋保稅區(qū)以來(lái)，已先后建立起保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)、保稅港區(qū)、綜合保稅區(qū)等6類(lèi)。到2016年，中國(guó)的保稅區(qū)已經(jīng)有120個(gè)，現(xiàn)在的統(tǒng)一名稱(chēng)叫做海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域。這是因?yàn)樗鼈兌加幸粋€(gè)共同的特征，擁有物理圍網(wǎng)。

2010年前后，在中國(guó)生產(chǎn)力協(xié)會(huì)組織下，國(guó)內(nèi)著名發(fā)展戰(zhàn)略管理專(zhuān)家李泊溪帶領(lǐng)的專(zhuān)家小組形成了建議上海浦東建設(shè)自由貿(mào)易區(qū)的研究報(bào)告。評(píng)審委員會(huì)對(duì)研究報(bào)告給予很高評(píng)價(jià)，上報(bào)給了時(shí)任總理溫家寶。這時(shí)的浦東作為上海國(guó)際貿(mào)易中心的核心區(qū)，貢獻(xiàn)了2009年上海全市外貿(mào)進(jìn)出口總額約為2700億美元的一半，其中口岸貿(mào)易占到全市的88%。而這些貿(mào)易主要集中在浦東的外高橋保稅區(qū)，并形成了汽車(chē)、鐘表、醫(yī)藥分銷(xiāo)、酒類(lèi)交易等十大高稅收行業(yè)的專(zhuān)業(yè)貿(mào)易平臺(tái)。

2013年3月，李克強(qiáng)出任國(guó)務(wù)院總理之后，首站調(diào)研就在上海。在外高橋保稅區(qū)，他舉目四望，給上海建立自貿(mào)區(qū)以積極的信號(hào)。2013年7月3日，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)了中國(guó)（上海）自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)總體方案。

其實(shí)，自由貿(mào)易區(qū)不是一個(gè)新名稱(chēng)，根據(jù)匯豐銀行的研究，全球119個(gè)國(guó)家已建立超過(guò)2300個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，出口總額超過(guò)2000億美元，創(chuàng)造1億個(gè)直接和間接就業(yè)崗位。

但自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)則是一個(gè)新名稱(chēng)。重要的還有在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的名稱(chēng)里上海是加了括號(hào)的。這就為第二批以致第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)埋下了伏筆。2015年4月，第二批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)獲批；2016年9月，第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)獲批，四川位列其中。

三、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的主要任務(wù)

可以說(shuō)，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)從出生那天起，就天然地帶著改革和創(chuàng)新的基因。從自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的歷史由來(lái)里可知，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)就是用開(kāi)放來(lái)帶動(dòng)改革，改革改什么，陳舊的不適應(yīng)生產(chǎn)力的生產(chǎn)關(guān)系。怎么改，用創(chuàng)新的辦法改，用國(guó)際通行的貿(mào)易和投資規(guī)則改。因此，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)也是一個(gè)我國(guó)能否適應(yīng)新形勢(shì)下國(guó)際自由貿(mào)易投資體系的壓力測(cè)試儀。正如習(xí)近平總書(shū)記對(duì)自貿(mào)區(qū)提出的要求：“大膽闖，大膽試，自主改。”也正如李克強(qiáng)總理指出：中國(guó)經(jīng)濟(jì)要培育新動(dòng)能，必須進(jìn)一步深化改革、擴(kuò)大開(kāi)放。自貿(mào)區(qū)要勇于承擔(dān)先行先試的職責(zé)，當(dāng)好改革的掘進(jìn)機(jī)、開(kāi)放的破冰船，以“三個(gè)清單”為突破口，大膽地試，使權(quán)力做減法，給責(zé)任做加法，為市場(chǎng)做乘法，用更高水平的改革開(kāi)放釋放經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力。

從這個(gè)角度看，無(wú)論試還是改，歸根結(jié)底就是制度創(chuàng)新，制度創(chuàng)新的目標(biāo)在哪里？國(guó)際通行規(guī)則。最終，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的制度創(chuàng)新任務(wù)總結(jié)為四項(xiàng)：以負(fù)面清單管理為核心的投資管理體制；以貿(mào)易便利化新規(guī)則為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管體系；擴(kuò)大開(kāi)放和風(fēng)險(xiǎn)防范相結(jié)合的金融創(chuàng)新制度；以事中事后監(jiān)管為主體的市場(chǎng)監(jiān)管體系。這四項(xiàng)制度創(chuàng)新和改革也要求必須有相應(yīng)的政府治理改革相配套，和與此相適應(yīng)的法治環(huán)境相配套。因此，對(duì)政府治理改革和法治環(huán)境也提出了相應(yīng)要求。這些在上海自貿(mào)區(qū)的全面方案和深化方案中都體現(xiàn)出來(lái)，也在第二批、第三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的總體方案中體現(xiàn)出來(lái)。

1、以負(fù)面清單管理為核心的投資管理體制。從2013年第一版190項(xiàng)負(fù)面清單，到2017版負(fù)面清單的95項(xiàng)，削減了超過(guò)一半。我們對(duì)負(fù)面清單的理解和認(rèn)識(shí)也逐步加深。同時(shí)推進(jìn)服務(wù)業(yè)擴(kuò)大開(kāi)放第一批23項(xiàng)措施和第二批31項(xiàng)開(kāi)放措施。探索境外投資管理體制改革，3億美元及等值貨幣以下項(xiàng)目不需審批，只需在自貿(mào)區(qū)備案就可對(duì)外投資。實(shí)施先照后證的工商行政管理體制改革和“單一窗口”措施。

2、以貿(mào)易便利化新規(guī)則為重點(diǎn)的貿(mào)易監(jiān)管體系。這里的貿(mào)易便利化主要指的是國(guó)際貿(mào)易便利化。就我國(guó)而言，統(tǒng)一的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)早已形成，因此在內(nèi)貿(mào)領(lǐng)域不存在貿(mào)易便利化問(wèn)題，只涉及內(nèi)貿(mào)成本問(wèn)題。國(guó)際貿(mào)易便利化和國(guó)際上的自由貿(mào)易港的意義一致，就是在海關(guān)監(jiān)管上實(shí)行“一線放開(kāi)，二線安全高效管住”，實(shí)現(xiàn)境外、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域、境內(nèi)非特殊監(jiān)管區(qū)域之間貨物、服務(wù)貿(mào)易的便利往來(lái)。

3、金融創(chuàng)新制度體系。在自貿(mào)區(qū)，以央行為首的金融監(jiān)管部門(mén)首次將“宏觀審慎監(jiān)管”納入實(shí)踐。在風(fēng)險(xiǎn)可控的情況下，穩(wěn)步實(shí)施利率市場(chǎng)化改革和人民幣國(guó)際化進(jìn)程。或者說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)控制的底線在哪里，金融創(chuàng)新的邊界就在哪里。

4、事中事后監(jiān)管體系。我國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行“正面清單”，也就是重事前準(zhǔn)入，輕事中事后監(jiān)管。造成的就是準(zhǔn)入困難，一旦準(zhǔn)入后想讓企業(yè)退出也不容易。這和國(guó)際通行的投資規(guī)則也不符合。因此，在放開(kāi)事前準(zhǔn)入后，事中事后監(jiān)管體系就變成急需補(bǔ)足的短板。這方面，一是鼓勵(lì)企業(yè)自律基礎(chǔ)上的信用信息約束機(jī)制，二是建立信息互聯(lián)互通的協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。

▲圖片來(lái)源：攝圖網(wǎng)

四、自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革的法治保障

這次自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新的特點(diǎn)還在于始終強(qiáng)調(diào)依法改革，改變那種“做了再說(shuō)”的思想。在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)設(shè)立之初，經(jīng)全國(guó)人大授權(quán)，國(guó)務(wù)院在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)暫停實(shí)施對(duì)負(fù)面清單外的外商投資暫時(shí)停止實(shí)施外資企業(yè)法、中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法、中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法等3部法律有關(guān)規(guī)定，暫時(shí)停止實(shí)施文物保護(hù)法的有關(guān)規(guī)定。

截至2016年，國(guó)務(wù)院已經(jīng)在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)范圍內(nèi)調(diào)整51項(xiàng)法規(guī)。按照《國(guó)務(wù)院決定在自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)暫時(shí)調(diào)整有關(guān)行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院文件和經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的部門(mén)規(guī)章規(guī)定目錄》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《目錄》），調(diào)整主要包括兩大方面內(nèi)容：一是在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)調(diào)整相關(guān)法律法規(guī)，確認(rèn)外商投資備案制；二是調(diào)整外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄部分內(nèi)容，確認(rèn)四大自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)涉及鋼鐵、旅游、文化等領(lǐng)域的開(kāi)放內(nèi)容?！吨笇?dǎo)外商投資方向規(guī)定》《外國(guó)企業(yè)或者個(gè)人在中國(guó)境內(nèi)設(shè)立合伙企業(yè)管理辦法》等規(guī)定了若干需要審批或者核準(zhǔn)的內(nèi)容，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步做好利用外資工作的若干意見(jiàn)》中規(guī)定，《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中總投資（包括增資）3億美元以下的鼓勵(lì)類(lèi)、允許類(lèi)項(xiàng)目，除《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》規(guī)定需由國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)核準(zhǔn)之外，由地方政府有關(guān)部門(mén)核準(zhǔn)。在四個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)，上述規(guī)定調(diào)整為“在負(fù)面清單之外的領(lǐng)域，暫時(shí)停止實(shí)施外商投資項(xiàng)目核準(zhǔn)（國(guó)務(wù)院規(guī)定對(duì)國(guó)內(nèi)投資項(xiàng)目保留核準(zhǔn)的除外），改為備案管理”。此外，對(duì)《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄（2015年修訂）》等規(guī)定的一些限制條件，《目錄》也進(jìn)行了調(diào)整。

這些法律法規(guī)的暫停實(shí)施和調(diào)整，一方面保證了法律法規(guī)的嚴(yán)肅性，就是法定權(quán)利必須尊重。調(diào)整和暫停實(shí)施也必須經(jīng)過(guò)法定程序。二是依法保障自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)有關(guān)改革開(kāi)放措施依法順利實(shí)施，使自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的試點(diǎn)能夠依法依規(guī)進(jìn)行，不再摸著石頭過(guò)河。三是做到風(fēng)險(xiǎn)可控。試驗(yàn)就有成功有失敗，成功的經(jīng)驗(yàn)立即復(fù)制推廣，迄今為止國(guó)務(wù)院已經(jīng)在全國(guó)范圍內(nèi)復(fù)制推廣了三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的改革創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)；失敗的也能做到控制范圍、控制規(guī)模，不形成地區(qū)性系統(tǒng)性的風(fēng)險(xiǎn)。

五、星星之火可以燎原

自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)存在的意義就是試驗(yàn)。試驗(yàn)失敗了，風(fēng)險(xiǎn)可控。試驗(yàn)成功了，就要“可復(fù)制、可推廣”。復(fù)制推廣的經(jīng)驗(yàn)多了，就證明國(guó)際通行的投資貿(mào)易規(guī)則在中國(guó)一樣有生命力。就像上世紀(jì)90年代末中國(guó)加入WTO時(shí)一樣，懷疑論者和悲觀論者都認(rèn)為中國(guó)加入WTO后相當(dāng)一部分產(chǎn)業(yè)必將哀鴻遍野。事實(shí)證明他們錯(cuò)了。從2015年1月國(guó)務(wù)院公布第一批上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)可復(fù)制可推廣經(jīng)驗(yàn)開(kāi)始，三批自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)復(fù)制推廣了100多條經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，2015年的資本市場(chǎng)波動(dòng)和其后的外匯儲(chǔ)備下降也證明了在風(fēng)險(xiǎn)可控范圍內(nèi)的試驗(yàn)是值得的，自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)內(nèi)的試驗(yàn)?zāi)軌驗(yàn)槲覀兲峁毫y(cè)試，讓我們認(rèn)清風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和薄弱點(diǎn)，從而加強(qiáng)和改進(jìn)包括金融監(jiān)管在內(nèi)的事中事后監(jiān)管工作。

這些有益的試點(diǎn)，可以讓我們做到：一是積極轉(zhuǎn)變政府管理理念，以開(kāi)放促改革，結(jié)合本地區(qū)、本部門(mén)實(shí)際情況，著力解決市場(chǎng)體系不完善、政府干預(yù)過(guò)多和監(jiān)管不到位等問(wèn)題，更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用和政府作用。二是逐步構(gòu)建與我國(guó)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求相適應(yīng)的新體制、新模式，釋放改革紅利。最終達(dá)到促進(jìn)國(guó)際國(guó)內(nèi)要素有序自由流動(dòng)、資源高效配置、市場(chǎng)深度融合。我們相信，星星之火，必將燎原。

（作者：成都高新自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)管理局辦公室副主任 郭雨松）