專欄 | 馮奎：城鎮(zhèn)化過(guò)時(shí)了嗎？

很多人引用諾貝爾獎(jiǎng)獲得者斯蒂格利茨的話，他說(shuō)美國(guó)的高科技和中國(guó)的城鎮(zhèn)化是21世紀(jì)最重要的機(jī)遇。兩個(gè)機(jī)遇的說(shuō)法當(dāng)然只是一種籠統(tǒng)的概括。

現(xiàn)在中國(guó)在國(guó)際合作特別是中美高科技合作、貿(mào)易關(guān)系方面，面臨一些不確定性。中國(guó)城鎮(zhèn)化這個(gè)機(jī)遇，完全掌握在我們手里。但最近一段時(shí)間，對(duì)于城鎮(zhèn)化似乎有不少模糊的認(rèn)識(shí)。今天想簡(jiǎn)要討論一下對(duì)中國(guó)城鎮(zhèn)化的認(rèn)識(shí)。

中國(guó)城鎮(zhèn)化到了什么狀態(tài)？很多人以為：十八大之后，中國(guó)的城鎮(zhèn)化是當(dāng)時(shí)的一個(gè)熱詞，今天看起來(lái)，城鎮(zhèn)化的討論明顯少了。

特別是現(xiàn)在鄉(xiāng)村振興熱，反襯出城鎮(zhèn)化概念的冷。比如一次研討會(huì)上，有人說(shuō)：城鎮(zhèn)化機(jī)構(gòu)現(xiàn)在也找不著了，很多地方設(shè)了鄉(xiāng)村振興委員會(huì)、鄉(xiāng)村振興辦公室，現(xiàn)在只講鄉(xiāng)村振興，不提城鎮(zhèn)化了。

那么城鎮(zhèn)化過(guò)時(shí)了嗎，如果如沒(méi)有過(guò)時(shí)，它跑到哪里去了呢？

1.城鎮(zhèn)化的主線沒(méi)有變化

如何看待當(dāng)前城鎮(zhèn)化的階段與新現(xiàn)象？

第一，城鎮(zhèn)化的數(shù)量增長(zhǎng)仍然沒(méi)有完成或遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有完成。發(fā)達(dá)國(guó)家、發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體，城鎮(zhèn)化率一般達(dá)到75%以上，現(xiàn)在國(guó)際上發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體的城市化率達(dá)到80%，中國(guó)城鎮(zhèn)化率到目前只有58%多。中國(guó)要完成城鎮(zhèn)化歷程，簡(jiǎn)單從城鎮(zhèn)化率的角度還至少要有15年以上的時(shí)間。

第二，城鎮(zhèn)化質(zhì)量提高是一個(gè)更加復(fù)雜的過(guò)程。2017年底常住人口城鎮(zhèn)化比戶籍人口城鎮(zhèn)化率高出16%。5年來(lái)兩者的差距只是縮小了1個(gè)百分點(diǎn)，這意味著還有以億計(jì)的在城人口實(shí)際上還是農(nóng)民身份。比較麻煩的事情在于：不少農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市落戶的積極性不高。這不僅導(dǎo)致城鎮(zhèn)化拉動(dòng)內(nèi)需的效應(yīng)出不來(lái)，還導(dǎo)致人口在城鄉(xiāng)兩頭占地等突出現(xiàn)象。

城鎮(zhèn)化質(zhì)量或者說(shuō)農(nóng)民進(jìn)城要涉及到多方面利益調(diào)整。以一個(gè)具體事來(lái)說(shuō)，現(xiàn)在中國(guó)差不多有2.5億套住房，面積280億平方米，可是其中空置差不多有20%左右，相當(dāng)于50億到60億平方米。這樣空置的面積和體量差不多相當(dāng)于三到四年市場(chǎng)交易量。我們看到一方面要有大量的人進(jìn)城沒(méi)房住，另一方面許多空置房屋浪費(fèi)資源。這個(gè)拉鋸戰(zhàn)反映了城鎮(zhèn)化一些問(wèn)題的解決并不順暢。

第三，城鎮(zhèn)化深度發(fā)生了非常重要的變化。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中新的城市格局面臨重構(gòu)，這才剛剛開(kāi)始。

按照世界上城鎮(zhèn)化發(fā)展一般規(guī)律來(lái)講，我國(guó)的城鎮(zhèn)化率超過(guò)了50%，出現(xiàn)了一些趨勢(shì)性的現(xiàn)象。城鎮(zhèn)化發(fā)展既包括農(nóng)村人口進(jìn)城，同時(shí)也包括人口在城鎮(zhèn)之間流動(dòng)。如從小城市到大城市； 從內(nèi)地城市到沿海城市； 從工業(yè)城市到服務(wù)業(yè)城市；從高寒或酷暑的城市到更加宜居的城市等等?？偠灾?，當(dāng)城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%以后，城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要特征是城市之間人口的流動(dòng)，這種現(xiàn)象才開(kāi)始不久。“搶人”現(xiàn)象本質(zhì)上反映現(xiàn)在人口流動(dòng)已經(jīng)不是簡(jiǎn)單追求進(jìn)城，而是追求進(jìn)什么樣的城市，進(jìn)什么樣的城市群，進(jìn)什么樣的都市圈，進(jìn)什么樣的核心城市。

更進(jìn)一步，城鎮(zhèn)化到了這個(gè)階段，滿足的不單純是進(jìn)到一個(gè)城市，而是要進(jìn)到更加綠色、宜居、智慧、人文的高質(zhì)量的城市。下一步中國(guó)城市的競(jìng)爭(zhēng)也是城市素質(zhì)的競(jìng)爭(zhēng)、城市質(zhì)量的競(jìng)爭(zhēng)。從這一點(diǎn)上來(lái)看，中國(guó)的城鎮(zhèn)化到了一個(gè)深度的城鎮(zhèn)化的發(fā)展階段。

從我們對(duì)城鎮(zhèn)化判斷來(lái)講，無(wú)論從城鎮(zhèn)化率的數(shù)量，還是從解決進(jìn)城人口基本生活問(wèn)題，特別是城鎮(zhèn)之間人口流動(dòng)、城市群的布局、綠色低碳智慧城市建設(shè)這些角度來(lái)講，中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)入了以高質(zhì)量發(fā)展引領(lǐng)的新階段，城鎮(zhèn)化研究還需要不斷深入。

2.城鎮(zhèn)化是鄉(xiāng)村振興的重要推手

十九大報(bào)告提出鄉(xiāng)村振興重大戰(zhàn)略，各級(jí)政府現(xiàn)在出了許多大手筆的規(guī)劃，要推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。這非常令人興奮。但其中有一些認(rèn)識(shí)需要我們深入討論一下：比如有的人認(rèn)為鄉(xiāng)村振興就是在廣大鄉(xiāng)村區(qū)域，山田林湖處處開(kāi)花； 就是推動(dòng)要素離城進(jìn)鄉(xiāng)，把鄉(xiāng)村當(dāng)作經(jīng)濟(jì)建設(shè)的主戰(zhàn)場(chǎng)； 就是要改變?nèi)丝谶M(jìn)城的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村人口全面增加，使城鎮(zhèn)化回流。

毫無(wú)疑問(wèn)，鄉(xiāng)村振興是一個(gè)非常重要的大戰(zhàn)略。它的背景是：中國(guó)要全面邁向小康，到2050年要建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。在此過(guò)程中，沒(méi)有鄉(xiāng)村振興就沒(méi)有強(qiáng)國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但從鄉(xiāng)村振興的實(shí)現(xiàn)手段上來(lái)講，城鎮(zhèn)化是通往現(xiàn)代化的必由之路，它也是鄉(xiāng)村振興的時(shí)代背景，是鄉(xiāng)村振興的重要手段，這個(gè)觀點(diǎn)現(xiàn)在被忽視了。

第一，城鎮(zhèn)化通過(guò)減少鄉(xiāng)村人口推動(dòng)鄉(xiāng)村振興。內(nèi)部的機(jī)理是：農(nóng)村的勞動(dòng)生產(chǎn)率比較低，人均占有的生產(chǎn)要素是少的。減少了農(nóng)村人口，就能提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)率。城鎮(zhèn)化進(jìn)程帶來(lái)的理想的效果是：進(jìn)城人口與在村人口雙雙獲益。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)城鎮(zhèn)化率從20%不到，上升今天的將近60%，改變了數(shù)以億計(jì)的鄉(xiāng)村人口命運(yùn)，這是世界奇跡，也符合世界性的規(guī)律。高城鎮(zhèn)化率的國(guó)家不一定是發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，但低城鎮(zhèn)化率的國(guó)家一定不是發(fā)達(dá)的經(jīng)濟(jì)體，一定不是現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)。

第二，核心大城市的發(fā)展對(duì)于鄉(xiāng)村振興發(fā)揮關(guān)鍵性作用。隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，大城市、核心城市、城市群人口越來(lái)越多，對(duì)于鄉(xiāng)村生態(tài)服務(wù)產(chǎn)品的要求就會(huì)越來(lái)越多、越來(lái)越高，這就相對(duì)提升了鄉(xiāng)村的價(jià)值。大城市和鄉(xiāng)村之間，有兩種主要效應(yīng)，大城市通過(guò)產(chǎn)業(yè)要素外溢，拉動(dòng)鄉(xiāng)村振興，這叫做產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)效應(yīng)。大城口消費(fèi)需求龐大且不斷演進(jìn)，特別是許多休閑、旅游、康養(yǎng)等需求是在鄉(xiāng)村才能實(shí)現(xiàn)的。這種需求滿足效應(yīng)也能帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展。這樣說(shuō)來(lái)，城市發(fā)展促進(jìn)了鄉(xiāng)村振興。

第三，城市偏向主義要糾正，但城鎮(zhèn)化道路不能糾正。一些地方確實(shí)存在著城市偏向主義，這指的是很多決策者只是站在城市里做決策，會(huì)把一些基礎(chǔ)設(shè)施、公共資源集中配置到城市，導(dǎo)致了一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)了凋敝的現(xiàn)象。在這種地方，要強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，要強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的互促與共。但問(wèn)題是出在具體的政策行為上，特別是是一些具體政策行為導(dǎo)致投資項(xiàng)目不能發(fā)揮公共物品的效果，不能有助于承載與服務(wù)更多進(jìn)城人口。因此，城市偏向主義的決策問(wèn)題，不能讓而城鎮(zhèn)化政策去承擔(dān)。

第四，一些落后的地區(qū)，城鎮(zhèn)化比鄉(xiāng)村振興更加緊迫。在東部地區(qū)，講鄉(xiāng)村振興面臨的有利條件更多。但是在中西部有些地方，主要矛盾還是要講要素進(jìn)一步集中，要加快推動(dòng)中心城市的發(fā)展。只有區(qū)域性的中心城市得到進(jìn)一步發(fā)展，才能對(duì)鄉(xiāng)村、對(duì)小鎮(zhèn)起到帶動(dòng)作用。中國(guó)發(fā)展的一個(gè)基本現(xiàn)象就是高度分化，不能簡(jiǎn)單用東部的模式解決西部的問(wèn)題。

結(jié)論：在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，要推動(dòng)城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興的融合發(fā)展，要做到相得益彰，相輔相成。

3.防止誤判“逆城鎮(zhèn)化”導(dǎo)致決策不當(dāng)

中國(guó)一些地方出現(xiàn)了“逆城鎮(zhèn)化跡象，值得高度重視。但我個(gè)人認(rèn)為，城鎮(zhèn)化是主流，而逆城鎮(zhèn)化是支流。分清主流與支流，對(duì)于公共政策和企業(yè)決策，都至關(guān)重要。

逆城鎮(zhèn)化總是和城鎮(zhèn)化相對(duì)而言。城鎮(zhèn)化是農(nóng)民放棄鄉(xiāng)村的生活來(lái)到城鎮(zhèn)里面，統(tǒng)計(jì)意義上講，在城鎮(zhèn)里就業(yè)居住六個(gè)月以上，就被統(tǒng)計(jì)為城鎮(zhèn)人口。城鎮(zhèn)化是一個(gè)主動(dòng)的選擇，帶有身份的轉(zhuǎn)換，而且是一個(gè)穩(wěn)定性的變化。對(duì)比而言，現(xiàn)在一些逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象，往往講的是有些大企業(yè)到農(nóng)村里去投資建設(shè)，去進(jìn)行項(xiàng)目的短暫經(jīng)營(yíng)； 或者是指城里人周末到農(nóng)村、鄉(xiāng)村度假； 也還包括城市里農(nóng)民工或工人返回家鄉(xiāng)，在家鄉(xiāng)就業(yè)，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工，如此等等。逆城鎮(zhèn)化的規(guī)模人口現(xiàn)在還沒(méi)有準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。

討論逆城鎮(zhèn)化，要注意兩點(diǎn)：一是逆城鎮(zhèn)化是一個(gè)局部的現(xiàn)象，不是一個(gè)全局的全國(guó)性現(xiàn)象； 二是它是一個(gè)長(zhǎng)期演變的現(xiàn)象，不是一個(gè)可以拔苗助長(zhǎng)的“人造”現(xiàn)象。

強(qiáng)調(diào)的第一點(diǎn)，主要是指在全國(guó)最發(fā)達(dá)的北京、上海、廣深、成渝等大都市周邊，出現(xiàn)了一些逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象。即便在這種地方，主要還都是一些人口在大城市的核心區(qū)和周邊有條件的中小城市、富裕鄉(xiāng)村之間的要素流動(dòng)。這種現(xiàn)象本質(zhì)上是在城市群內(nèi)部要素的優(yōu)化和調(diào)整。我們更加需要的是用城市群、都市圈思維來(lái)觀察分析這類現(xiàn)象，而不是用線性思維，來(lái)構(gòu)建簡(jiǎn)單的城鄉(xiāng)資源回流的圖象。

強(qiáng)調(diào)的第二點(diǎn)，主要是說(shuō)逆城鎮(zhèn)化類似于涓涓細(xì)流，是一個(gè)微量運(yùn)動(dòng)，不要去高估它在短時(shí)間內(nèi)的規(guī)模。在美國(guó)，城鄉(xiāng)之間沒(méi)有制度障礙，1920年美國(guó)城鎮(zhèn)化率超過(guò)50%之后，城鎮(zhèn)化仍然是毫無(wú)異議的主流。從城鎮(zhèn)化率的50%到上升到70%以上的幾十年時(shí)間里，美國(guó)主流的城鎮(zhèn)化趨勢(shì)是向大城市、核心大城市集中。只有數(shù)量不多的人放棄大城市，回到鄉(xiāng)村。

逆城鎮(zhèn)化現(xiàn)象值得觀察?，F(xiàn)在要注意的是，不要誤判形勢(shì)影響決策。有兩個(gè)誤判：

一是一些超大城市、特大城市、大城市，認(rèn)為既然逆城鎮(zhèn)化是趨勢(shì)，那么推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的任務(wù)就沒(méi)有重了，就可以“名正言順”地請(qǐng)農(nóng)民返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)了。城市門檻，有時(shí)甚至還指向其他要進(jìn)城的人口。這在事實(shí)上，會(huì)造成大城市包容性不足的問(wèn)題，大城市的效率沒(méi)有充分發(fā)揮，影響到建立更加合理的城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)。

二是導(dǎo)致政府與私人決策部門將過(guò)多資源不恰當(dāng)?shù)剡M(jìn)行空間配置。一些房地產(chǎn)商過(guò)高地估計(jì)了三線、四線、五線城市未來(lái)人口增長(zhǎng)的可能性。部分政策，如低線城市的去庫(kù)存政策，也助推了資源在這些地方的沉淀。

總之，城鎮(zhèn)化的指向很清楚，就資源要素向城鎮(zhèn)流動(dòng)。而逆城鎮(zhèn)化的指向有時(shí)會(huì)很模糊，究竟資源要素向何處流動(dòng)？集聚效應(yīng)被稀釋與分散的教訓(xùn)，值得記取。

4.在廣域空間里去研究城鎮(zhèn)化

十九大報(bào)告中并沒(méi)有專門章節(jié)講城鎮(zhèn)化，而是把城鎮(zhèn)化最實(shí)質(zhì)的內(nèi)容放到了“區(qū)域協(xié)調(diào)”發(fā)展中去講，城鎮(zhèn)化的命題融入到大區(qū)域中去了。換句話說(shuō)，我們要有廣域空間思維，要超越行政邊界去思考許多城鎮(zhèn)化走勢(shì)，這是我們理解城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵性思維。

舉三個(gè)應(yīng)用性的例子。

一是關(guān)于城鎮(zhèn)化率的統(tǒng)計(jì)?，F(xiàn)在統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率，每個(gè)省、每個(gè)市、每個(gè)縣都要去統(tǒng)計(jì)，有意義嗎？至少來(lái)說(shuō)，以行政區(qū)范圍來(lái)統(tǒng)計(jì)縣市統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)化率，意義有但不大。城鎮(zhèn)化是全國(guó)性的現(xiàn)象，是城市群現(xiàn)象。因此只有在全國(guó)范圍內(nèi)、在城市群范圍內(nèi)去研究人口的流向才更有意義。設(shè)想，中西部一些自然條件不好的縣市，非要通過(guò)做大城鎮(zhèn)人口規(guī)模的方式，來(lái)自求高的城鎮(zhèn)化率，這就有違區(qū)域協(xié)調(diào)。未來(lái)，應(yīng)更強(qiáng)調(diào)全國(guó)性、大區(qū)域性的城鎮(zhèn)化率； 以縣市級(jí)行政單元為邊界的城鎮(zhèn)化率應(yīng)該逐步弱化。

二是城市群發(fā)展。城市群發(fā)展本質(zhì)是要靠要素在大的空間范圍內(nèi)流動(dòng)，最終形成區(qū)域性的核心城市、中小城市、小鎮(zhèn)等。這些核心城市、中小城市、小鎮(zhèn)的定位，可能與原先在行政邊界下的定位有所不同。比如有些核心城市在影響力層面上，確實(shí)可能是幾個(gè)省的“省會(huì)”； 有的小鎮(zhèn)，雖然個(gè)頭小，但在某些方面是全球性標(biāo)桿，因?yàn)樗鼌R聚到專業(yè)性的資源，具有穿透行政邊界的世界性的力量。如果看不到這點(diǎn)，還是在行政區(qū)范圍、級(jí)別等等層面上去考慮問(wèn)題、制定政策，就會(huì)阻礙城市群以及各類城市發(fā)展。

三是特色小鎮(zhèn)。從區(qū)域協(xié)調(diào)的角度來(lái)看，任何城市群都離不開(kāi)特色小鎮(zhèn)，因?yàn)樾《?、小而活、小而美、小而?qiáng)，是區(qū)域發(fā)展中必不可少的補(bǔ)充。也正是從區(qū)域協(xié)調(diào)的角度來(lái)看，特色小鎮(zhèn)永遠(yuǎn)不要孤立于城市群、都市圈。所以，城中鎮(zhèn)、園中鎮(zhèn)、鎮(zhèn)中鎮(zhèn)、市郊鎮(zhèn)比較有錢途； 東部都市圈、城市帶容易培育出特色小鎮(zhèn)，而西部則應(yīng)減少特色小鎮(zhèn)的布局。

廣域空間思維在政策層面上的含義就是要深化改革，消除行政性阻礙因素，推進(jìn)一體化進(jìn)程，創(chuàng)造條件讓資源要素流動(dòng)到它們?cè)敢馊サ牡胤饺ァ?/p>

作者 馮奎

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長(zhǎng)、研究員，兼任中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員、北京交通大學(xué)中國(guó)城市研究中心教授。

研究領(lǐng)域：城鎮(zhèn)化政策、區(qū)域與城市發(fā)展戰(zhàn)略等，是中歐城鎮(zhèn)化博覽會(huì)、中國(guó)城鎮(zhèn)化高層國(guó)際論壇等總策劃。主持制定全國(guó)20多個(gè)城市發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃?？h域城鎮(zhèn)化，新城新區(qū)等研究，獲得國(guó)家發(fā)改委優(yōu)秀成果獎(jiǎng)。

主要著作：著有《中國(guó)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型研究》，《都市圈與中小城市發(fā)展戰(zhàn)略》，連續(xù)兩年主編了《中國(guó)新城新區(qū)發(fā)展報(bào)告》等。