央行徐忠發(fā)文直言財(cái)政與金融關(guān)系失衡 支招從這三方面破解

每經(jīng)記者 張壽林    每經(jīng)編輯 王可然    

近日，央行研究局局長(zhǎng)徐忠在《經(jīng)濟(jì)研究》2018年第7期發(fā)表文章指出，更好發(fā)揮金融治理在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的作用，關(guān)鍵是處理好以下幾對(duì)關(guān)系：政府與市場(chǎng)的關(guān)系，財(cái)政與金融的關(guān)系，去杠桿與完善公司治理的關(guān)系，金融風(fēng)險(xiǎn)防范與治理機(jī)制完善的關(guān)系，人口老齡化、養(yǎng)老金可持續(xù)與資產(chǎn)市場(chǎng)的關(guān)系。

文章的標(biāo)題為《新時(shí)代背景下現(xiàn)代金融體系與國(guó)家治理體系現(xiàn)代化》，原文超過(guò)27000字。其中，關(guān)于財(cái)政與金融的關(guān)系再次引發(fā)市場(chǎng)關(guān)注。

文章指出，財(cái)政與金融關(guān)系的制度安排是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的核心制度之一。我國(guó)處于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，財(cái)政與金融關(guān)系的失衡仍然存在。同時(shí)，他也在文章中指出了“破解”失衡之法。值得一提的是，文章中也提到，去杠桿千招萬(wàn)招，管不住貨幣都是無(wú)用之招。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，《經(jīng)濟(jì)研究》是由中國(guó)社會(huì)科學(xué)院主管、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所主辦的全國(guó)性綜合經(jīng)濟(jì)理論刊物，為月刊。

失衡具體表現(xiàn)在三大方面

文章指出，財(cái)政與金融關(guān)系的制度安排是現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的核心制度之一。我國(guó)處于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，財(cái)政與金融關(guān)系的失衡仍然存在，具體表現(xiàn)為：

第一，從資源配置實(shí)踐看，政府在資源配置中比重上升與財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)嫁并存。我國(guó)地方政府融資模式從過(guò)去的“土地財(cái)政+平臺(tái)貸款”模式向“土地財(cái)政+隱性負(fù)債”模式轉(zhuǎn)變，通過(guò)明股實(shí)債的PPP項(xiàng)目融資、政府引導(dǎo)基金和專(zhuān)項(xiàng)建設(shè)基金等方式規(guī)避對(duì)地方融資平臺(tái)融資功能的限制，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)攀升且高度不透明，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可能直接轉(zhuǎn)化為金融風(fēng)險(xiǎn)。截至2017年末，我國(guó)地方政府債務(wù)余額16.47萬(wàn)億元，加上中央財(cái)政國(guó)債余額13.48萬(wàn)億元，政府債務(wù)余額為29.95萬(wàn)億元，政府負(fù)債率（債務(wù)余額除以GDP）為36.2%。地方政府利用財(cái)政等手段干預(yù)金融資源配置，通過(guò)財(cái)政存款、財(cái)政補(bǔ)貼、高管任免獎(jiǎng)勵(lì)等手段誘導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)加大對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)的資金支持。中央財(cái)政責(zé)任轉(zhuǎn)嫁。在1997年國(guó)有商業(yè)銀行剝離不良資產(chǎn)、1999年金融資產(chǎn)管理公司對(duì)央行舉債、2003年以來(lái)對(duì)證券公司等金融企業(yè)重組注資過(guò)程中，中央銀行提供大量金融穩(wěn)定和金融改革再貸款，承擔(dān)了本應(yīng)由財(cái)政承擔(dān)的責(zé)任。

第二，從政策層面看，財(cái)政政策與貨幣政策之間的沖突仍然較多。“財(cái)政政策缺位、貨幣政策被迫補(bǔ)位”。貨幣政策屬于總量調(diào)控政策，側(cè)重于短期總需求調(diào)節(jié)，結(jié)構(gòu)調(diào)整并非強(qiáng)項(xiàng)。因此，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整應(yīng)“以財(cái)政政策為主和貨幣政策為輔”。而我國(guó)的實(shí)踐中，由于政府職能轉(zhuǎn)變滯后，財(cái)政在“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、自主創(chuàng)新、節(jié)能減排、生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域的投入嚴(yán)重不足，歷史欠賬問(wèn)題沒(méi)有完全解決，資金缺口仍然較大，倒逼貨幣政策不得不承擔(dān)部分結(jié)構(gòu)調(diào)整的職能，影響了宏觀調(diào)控的總體效果。國(guó)債的發(fā)行規(guī)模和期限，簡(jiǎn)單從財(cái)政功能出發(fā)，只考慮財(cái)政赤字、平衡預(yù)算以及降低發(fā)行成本的需要，忽略國(guó)債的金融屬性及其在金融市場(chǎng)運(yùn)行和貨幣政策調(diào)控的重要作用，導(dǎo)致國(guó)債收益率作為金融市場(chǎng)定價(jià)基準(zhǔn)的作用無(wú)法充分發(fā)揮。

第三，從監(jiān)管層面看，財(cái)政作為國(guó)有金融資產(chǎn)所有者越位和缺位并存。在現(xiàn)行國(guó)有金融資產(chǎn)管理體制中，財(cái)政部首要身份應(yīng)是國(guó)有出資人，作為股東參與金融機(jī)構(gòu)公司治理實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值；但又以公共管理者自居，國(guó)有金融資產(chǎn)的“委托—代理”關(guān)系更多地體現(xiàn)為行政性的上下級(jí)關(guān)系，容易出現(xiàn)身份定位上的沖突和混亂。

推動(dòng)財(cái)政與金融雙歸位

徐忠指出，破解財(cái)政與金融失衡的體制根源，有必要從以下方面入手。

一是劃清政府和市場(chǎng)的邊界，推動(dòng)財(cái)政與金融雙歸位。“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，政府應(yīng)避免對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的直接干預(yù)，減少對(duì)私人部門(mén)的擠出，將資源配置的主導(dǎo)權(quán)留給市場(chǎng)，并為市場(chǎng)更好地發(fā)揮資源配置功能創(chuàng)造條件。推動(dòng)建設(shè)財(cái)政向公共財(cái)政轉(zhuǎn)型，核心是財(cái)政盡量不直接參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)和市場(chǎng)活動(dòng)，主要為維護(hù)市場(chǎng)提供必要的公共物品和公共服務(wù)。要主動(dòng)限制財(cái)政及其他廣義政府經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，為市場(chǎng)的培養(yǎng)和發(fā)展拓展空間，使社會(huì)融資更多地流向企業(yè)和個(gè)人，把投資機(jī)會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)讓渡給市場(chǎng)，使市場(chǎng)參與主體在分散決策、試錯(cuò)與創(chuàng)新中發(fā)現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

二是合理界定財(cái)政政策、貨幣政策各自邊界，加強(qiáng)財(cái)政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)，形成政策合力。貨幣政策側(cè)重于短期總需求調(diào)節(jié)，以保持價(jià)格穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)總量平衡，為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供適宜的貨幣金融環(huán)境。財(cái)政政策應(yīng)更側(cè)重于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)揮對(duì)定向調(diào)控的支持作用，服務(wù)于中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。進(jìn)一步理順財(cái)政部和央行之間的關(guān)系，政府債券發(fā)行應(yīng)充分考慮對(duì)金融市場(chǎng)的影響和作用。加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算管理，提高財(cái)政預(yù)算的準(zhǔn)確性和精細(xì)化，減少財(cái)政存款波動(dòng)及國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理對(duì)銀行體系流動(dòng)性管理的擾動(dòng)。加快完善適應(yīng)中央銀行履職需要和業(yè)務(wù)發(fā)展的獨(dú)立財(cái)務(wù)預(yù)算制度和會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，建立健全中央銀行準(zhǔn)備金提取、損失核銷(xiāo)和資本補(bǔ)充等機(jī)制，落實(shí)人民銀行財(cái)務(wù)虧損由中央財(cái)政彌補(bǔ)的法律規(guī)定。

三是厘清財(cái)政的股東職責(zé)與金融監(jiān)管的邊界。財(cái)政作為國(guó)有出資人，應(yīng)立足于股東身份，通過(guò)完善金融機(jī)構(gòu)公司治理實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)保值增值，不能定位為金融機(jī)構(gòu)的管理部門(mén)，既當(dāng)裁判、又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員。