每經(jīng)專訪兩位財政學(xué)者：積極財政政策之辯 必須將地方債納入預(yù)算管理

每經(jīng)記者 張鐘尹    每經(jīng)編輯 陳 旭    

近日，中國人民銀行研究局局長徐忠的一篇專欄文章，引出財政政策和貨幣政策如何協(xié)同發(fā)力、共同做好宏觀經(jīng)濟調(diào)控的討論。

如何看待當(dāng)前的財政政策以及治理地方債等問題？為此，《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者專訪了中國財政科學(xué)研究院金融研究室主任趙全厚和中央財經(jīng)大學(xué)中國公共財政與政策研究院院長喬寶云。

財政政策是否積極？

NBD：當(dāng)前有觀點認(rèn)為，不能將赤字規(guī)模與積極財政政策的力度簡單等同起來。我們?nèi)绾卫斫猱?dāng)前的積極財政政策？

趙全厚：按照定義來看，如果財政出現(xiàn)盈余，這叫防御性的財政政策、盈余財政政策。如果略有點赤字或略有點結(jié)余，這叫中性財政政策。如果赤字高一點的話，是積極財政政策。

從1998年至今，我國一直堅持實施積極財政政策，最積極的時候赤字率達(dá)到3.0%；一段時間內(nèi)我們也實施穩(wěn)健的財政政策，赤字率在1.5%到1.8%之間。一般來看，赤字率2.0%以上的都叫積極財政政策。

今年預(yù)算安排的赤字率是2.6%，不能說它不是積極的財政政策。這當(dāng)中需要厘清一個概念，官方赤字沿用四本預(yù)算中的一般公共預(yù)算新增債務(wù)規(guī)模的口徑，這個口徑是比較小的，廣義上赤字還應(yīng)考慮政府性基金預(yù)算的收支差額（即地方政府專項債務(wù)），今年安排1.35萬億元。

喬寶云：以我的判斷，現(xiàn)在財政政策已經(jīng)非常積極了。從地方債務(wù)角度來看，如果僅考慮合法債務(wù)，2017年我國地方債余額約為16.47萬億元，似乎還可以采取更積極的財政政策，但是不是真的可以擴張呢？肯定不是。需要強調(diào)的是，我們還有隱性債務(wù)，不在我們的財政報表之內(nèi)，而現(xiàn)在隱性債務(wù)的真正規(guī)模，包括政府購買服務(wù)、政府基金以及PPP等各種形式的隱性債務(wù)到底有多少還很難準(zhǔn)確估算。

地方債務(wù)風(fēng)險誰之過？

NBD：防范化解重大風(fēng)險是三大攻堅戰(zhàn)之一，其中的重點是防控地方政府債務(wù)風(fēng)險，各界對此非常關(guān)注。地方政府債務(wù)由誰來管理？

趙全厚：經(jīng)過全國人大法律授權(quán)以及國務(wù)院行政授權(quán)財政部管理政府債務(wù)之后，從2010年開始，包括2014年預(yù)算法通過，以及國務(wù)院辦公廳發(fā)布的43號文，財政部這幾年一直按照既定程序?qū)Φ胤秸畟鶆?wù)進(jìn)行管理。

此前，財政部會同有關(guān)部門對新預(yù)算法實施前截至2014年末的地方政府性債務(wù)存量進(jìn)行了清理甄別，分清了政府和企業(yè)的責(zé)任，明確政企分開，并且明確融資平臺不能再為地方政府承擔(dān)融資職能。

對于截至2014年12月31日以前的融資平臺債務(wù)，各級政府負(fù)有償還責(zé)任的10.7萬億元，分三年置換，也就是今年要全部置換完畢。

喬寶云：在地方債務(wù)風(fēng)險管理上，對于財政部門的指責(zé)是不公平的。我認(rèn)為，在治理地方債的這個態(tài)度上，財政部比任何一個部門都積極。財政是最后真正承擔(dān)兜底風(fēng)險的，所以財政在各個地方都是最謹(jǐn)慎的。

NBD：當(dāng)前防范地方政府債務(wù)風(fēng)險，財政、金融以及其他宏觀調(diào)控政策應(yīng)當(dāng)如何協(xié)調(diào)？

趙全厚：我認(rèn)為，對于地方政府債務(wù)風(fēng)險，尤其是融資平臺的風(fēng)險，不能只看到財政和金融這兩個方面。因為其行為主體既不是財政部門也不是金融部門，而是地方政府融資平臺。按照法律，2015年以后融資平臺公司已經(jīng)不允許為政府融資了，否則屬于違法違規(guī)融資，財政部也多次問責(zé)此類違法違規(guī)舉債行為。

剝離了政府融資職能，融資平臺公司的融資行為屬于國有企業(yè)的市場化方式融資，這樣的融資行為歸結(jié)到財政部門似乎說不過去。

喬寶云：這個問題本質(zhì)上是地方政府的治理，具體來說，任何地方政府借了一筆錢都必須放在預(yù)算里面，預(yù)算之外，政府不能借任何的錢，這才是最關(guān)鍵的，而這個工作往往不是財政一個部門能做得到的。

從其他國家的實踐經(jīng)驗來看，我個人覺得，首先最關(guān)鍵是地方各級人大應(yīng)當(dāng)負(fù)起制約責(zé)任，地方人大有充分的信息。關(guān)鍵要加強預(yù)算管理，把所有借的錢全部都放在賬上，做不到這一點，其他管理手段都無法奏效。

其次是金融系統(tǒng)，當(dāng)前我們的金融機構(gòu)有一個很明顯的傾向，把錢借給政府、央企或者國企都沒問題。舉債行為是市場的行為，它是兩廂情愿的，有借款的、有貸款的，如果金融機構(gòu)不肯貸款，地方政府怎么去借錢呢？因此，要改革我們的金融體系，發(fā)揮其支持實體、穩(wěn)定經(jīng)濟的作用。

減稅如何發(fā)揮效應(yīng)？

NBD：近年來，政府部門大力推進(jìn)減稅降費政策，但也有聲音認(rèn)為，近幾年減稅政策不少，但是企業(yè)和居民缺少實在的獲得感，未來有沒有更大的減稅空間？

趙全厚：如果說政府手里的錢每年都花不完，我認(rèn)為肯定是有減稅空間的。但我國在財政收支矛盾較大情況下，中央政府以及地方政府一邊舉債、一邊減稅，未來減稅空間不能說是很大的。

需要強調(diào)的是，政府的減稅空間關(guān)鍵要看未來的改革以及政府支出的調(diào)整，當(dāng)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)等改革推動政府職能發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變，市場活力和社會創(chuàng)造力明顯增強，政府支出結(jié)構(gòu)將會優(yōu)化，減稅空間就更充足了。

喬寶云：我們看到大量的減稅金額，有些觀點認(rèn)為缺少獲得感，有一種解釋是我們過去的稅收征管還不完善，現(xiàn)在征管手段更加完備，我覺得有一定的道理。不過，從深層次來說，我們很多政策必須要透明，減少這些中間環(huán)節(jié)的扭曲，才能完整地實現(xiàn)政策目標(biāo)。