專訪∣ 馮奎：協(xié)同發(fā)展是城市群成長和利益共同體實現(xiàn)之路

馮奎

每經(jīng)記者 付克友

中國城鎮(zhèn)化進程，已經(jīng)進入到城市群崛起的新時代。城市群的競爭力和影響力，決定著區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的新格局。

日前，成都市委第十三屆二次全會提出，要建立健全城市群一體化發(fā)展機制，全面構建城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體，特別是推進成渝相向發(fā)展，共建具有國際競爭力的國家級城市群，并加快向世界級城市群躍升。

怎么理解“城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體”？如何構建“城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體”？作為核心城市，怎么處理好和周邊城市的關系？又怎么處理好城市群和相鄰城市群的關系？針對這些重大問題，《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）日前專訪了國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學術委秘書長、研究員馮奎。

從“諸侯經(jīng)濟”到利益共同體

NBD: 怎樣理解“城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體”？或者說，一個城市群怎樣才能稱得上“協(xié)同發(fā)展的利益共同體”？

馮奎：城市群由一群城市組成，所謂“城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體”，我想有這么幾個含義。

一是它的主體地位特征。也就是說，城市群能夠作為一種主體參與國內(nèi)外競爭。在全球經(jīng)濟的大格局中，城市群是競爭的主要空間單元。

二是它的發(fā)展水平特征。只有當城市群發(fā)育到一定階段才會有利益共同體。城市群剛剛形成的時候，更像是“一堆土豆”。在發(fā)展過程中，才成為有機聯(lián)系的“一串葡萄”。這個時候城市之間聯(lián)系比較緊密、互補性較強，1+1>2的效果開始出現(xiàn)。城市群的整體實力增強，每個城市通過合作獲得紅利。

三是它的路徑演化特征。城市之間天然性存在著競爭。要成為利益共同體，城市就必須從“諸侯競爭”走向協(xié)同發(fā)展。協(xié)同發(fā)展是城市群成長之路，是利益共同體實現(xiàn)之路。

NBD:為什么需要構建 “城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體”？這一發(fā)展理念，對于中國城市群發(fā)展有什么重要價值？

馮奎：城市群是中國城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)，是區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要平臺，在國家與全球經(jīng)濟格局中的地位越來越重要。

提出城市群要做協(xié)同發(fā)展的利益共同體，實際上就是創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，在城市群空間形態(tài)的具體要求，這對城市群又好又快發(fā)展，提升中國在世界經(jīng)濟中的競爭力具有特別重要的意義。

從中國城市群目前的格局來看，構建城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體，有兩個最主要的原因。

一是解決當前城市群面臨的突出問題。長三角、珠三角、京津冀等城市群已經(jīng)取得一定進展。其他一些城市群還都處于培育發(fā)展過程之中。即便是在這些發(fā)育較好的城市群內(nèi)部，規(guī)劃碎片化特征仍然明顯，要素不能實現(xiàn)充分流動，“諸侯經(jīng)濟”現(xiàn)象突出，甚至還有種種惡性競爭等現(xiàn)象。針對這些問題，就需要打破城市的行政性壁壘，沖破“一畝三分地”思維的阻礙。

二是為城市群發(fā)展提供明確的引領性目標。城市群在國家協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略中發(fā)揮著巨大的作用。就大區(qū)域而言，城市群要成為區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的平臺；就城市而言，城市群要推進城市群范圍內(nèi)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。通過協(xié)同發(fā)展走向較高水平的利益共同體，這是城市群演進的基本方向。

愿景認同是利益共同體第一步

NBD：那么，怎么構建“城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體”？

馮奎：我想，首先我們要有一個利益共同體的清晰愿景。這個愿景的核心是城市群規(guī)劃，但不局限于規(guī)劃。它還包括宣言、倡議、備忘錄等一系列相關性內(nèi)容，在實踐中要不斷地加以補充、完善。愿景認同是建立城市群利益共同體的第一步。

其次，要從關鍵環(huán)節(jié)推進利益共同體的建設。每個城市群的情況不同，關鍵環(huán)節(jié)也不同。比如京津冀協(xié)同發(fā)展，突破口優(yōu)先選擇在三個方面，即交通一體化、生態(tài)環(huán)境保護、產(chǎn)業(yè)對接協(xié)作。有的城市群需要更加注重市場一體化建設，有的需要更加注重區(qū)域重大平臺建設等等。

第三，要將利益共同體落實到有效的空間載體上。城市群內(nèi)的各類城市，分別承擔著不同的功能，是利益共同體的具體載體。因此就要在城市群和更大的區(qū)域范圍內(nèi)，進行城市的功能、性質(zhì)定位。還要選擇一些開發(fā)區(qū)、園區(qū)或創(chuàng)新空間作為共建共創(chuàng)共享區(qū)域。比如北京市的中關村與河北、天津共建了一批新型園區(qū)，三地進行稅收等方面的機制設計，有效地放大了各類資源的組合效應，成為亮點突出的利益共同體。

NBD：在這個過程中，城市群的協(xié)同發(fā)展，需要形成什么樣的體制機制來保障？

馮奎：是的，要通過體制機制的完善來推動形成利益共同體。這一點非常重要。

我想，要形成這樣一些體制機制，包括：各類城市都應有相對平等的參與權；要充分建立包含不同層面、不同領域的對話與合作機制；要推進要素市場一體化、基本公共服務一體化等。

我想特別強調(diào)一下，要將體制機制的剛性與柔性相結合。剛性機制應逐步走向法律法規(guī)的方向，用以標定合作方向，給外界以確定感； 柔性機制用以解決突發(fā)性或展望類的一系列問題。

在競爭中協(xié)同，在協(xié)同中競爭

NBD：有的城市群，存在兩個以上核心城市。拿成渝城市群來說，在構建利益共同體過程中，如何界定成都和重慶兩大核心城市之間的關系？

馮奎：成渝兩個城市，在成渝城市群內(nèi)部的定位雖然有所不同，但客觀而言，兩個城市都在按照國家成渝城市群的規(guī)劃目標，建設國家中心城市，都在沖擊所謂的“一線城市”地位。

因此，兩個城市爭奪國家戰(zhàn)略定位、爭奪產(chǎn)業(yè)投資、爭奪中小城市的“勢力范圍”，難以完全避免，也沒必要加以諱言 。兩大城市需要有相當一段時間在競爭中協(xié)同，在協(xié)同中競爭。

從長遠來看，成渝城市群有望建設成為具有國際競爭力的世界級城市群以及世界級產(chǎn)業(yè)集群，這也是構建利益共同體的過程。

NBD：那么，成都和重慶怎么樣實現(xiàn)相向發(fā)展、分工協(xié)作、優(yōu)勢互補，奔向這樣一個世界級城市群的遠期愿景？

馮奎：我想，成都和重慶，要構建城市群協(xié)同發(fā)展的利益共同體，有以下三個著力點。

首先，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，推動產(chǎn)業(yè)分工協(xié)作。成都與重慶要率先打破各類行政性壟斷，實現(xiàn)勞動力、資本、技術等要素的充分流動，讓市場配置產(chǎn)業(yè)發(fā)展資源，從而實現(xiàn)在成渝城市群范圍內(nèi)產(chǎn)業(yè)選擇、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的動態(tài)平衡。

其次，要更好地發(fā)揮成、渝兩地政府的作用，放大城市群的共同利益。成、渝兩地應經(jīng)常性就重大發(fā)展問題進行磋商，制定共同發(fā)展的有關專項規(guī)劃。在基礎設施建設、生態(tài)環(huán)境治理、社會保障等方面，應以城市群為整體，兩地政府相向努力、協(xié)同發(fā)展。應著眼于關鍵性、共性的一些發(fā)展需求，謀劃重大平臺建設。共同舉辦展會、對外招商引資，共同塑造成渝城市群的區(qū)域品牌形象。

最后，要充分發(fā)揮中央政府及其職能部門的作用。重慶市、四川省應適時將成渝城市群建設的重大問題及時向國務院報告。部委職能部門也應對成渝城市群的實施情況進行跟蹤分析和督促檢查，推動城市群利益共同體的形成與發(fā)展。

正確看待馬太效應或虹吸效應

NBD：在城市群內(nèi)部，核心城市和周邊城市的關系又是什么？

馮奎：在城市群內(nèi)部，核心城市與周邊城市的關系是動態(tài)變化的。

在成熟的城市群內(nèi)部，一般都存在著人口與經(jīng)濟最為密集的核心區(qū)，并且一般都會形成多圈層多中心的網(wǎng)絡格局。

核心與多中心的關系，將來不是簡單的核心——邊緣的關系。兩者是分工互補的關系，其中核心區(qū)是高端服務業(yè)集聚的場所，輻射帶動城市群內(nèi)部其他多樣化中心的發(fā)展。這些多樣化的中心展示出專業(yè)化、特色化、本地化的各類功能，不可或缺、難以替代。

核心區(qū)與周邊城市協(xié)同發(fā)展，推動城市群的升級過程。核心區(qū)功能不斷升級，周邊城市不斷提升專業(yè)化、特色化、本地化的水平。核心區(qū)與周邊多樣化中心區(qū)互相支撐、互相促進，共同推動整個城市群轉型升級。

NBD:在核心城市和周邊城市的這種關系中，怎么做到相輔相成，避免一邊倒的馬太效應或者虹吸效應？

馮奎：要正確地看待馬太效應或者虹吸效應。在城市群發(fā)展的初始階段，資源要素向核心或中心城市集中、集聚，馬太效應或虹吸效應是正常現(xiàn)象。

所要注意的是在我們國家，由于城市存在于行政級別，高等級行政級別的城市源源不斷地吸附資源，市場要配置資源方面存在失靈現(xiàn)象。這就是為什么在有些城市群，核心城市因為吃不了而“撐死”，外圍城市因為吃不著而“餓死”。

解決這個問題，還是要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，通過改革打破城市間的壁壘，促進要素充分流動，給予不同等級的城市相對平衡的發(fā)展權。

西成高鐵加重西部城市群份量

NBD:城市群與城市群之間也有協(xié)同發(fā)展的問題。前不久，西成高鐵正式開通，怎么看待交通樞紐建設，對城市之間甚至城市群之間協(xié)同發(fā)展的作用？

馮奎：西成高鐵開通，將有效地發(fā)揮交通對城市、對城市群的支撐與引領作用，主要體現(xiàn)在點、線、面、體四個方面。
從點上說，高鐵經(jīng)濟將推動交通、產(chǎn)業(yè)在城市空間的集聚。未來，成都、西安、重慶將有更加有利的條件、將在更大空間范圍內(nèi)去吸引高端人才，吸引流動人口。顯而易見的是，這幾座城市的競爭也將更加激烈。

從線上說，從西安到成都的天塹變通途，將促進沿線城市帶的發(fā)展。西安到成都沿高鐵多座城市，未來將以更加開放的姿態(tài)與外界鏈接，從而形成明顯的西成城市經(jīng)濟帶。

從面上說，以西安為核心的關中-天水城市群，與以成都、重慶為核心的成渝城市群的聯(lián)系，得到極大的優(yōu)化提升。這兩大國家級城市群將得到進一步發(fā)展。

從體上說，西成高鐵將加速中國西部上述兩大城市群的發(fā)育與成熟，整體上加重西部城市群的份量，加重西部在中國城鎮(zhèn)體系中的份量，使得中國區(qū)域經(jīng)濟的平衡性進一步增強，協(xié)調(diào)性得到進一步的優(yōu)化。