國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎：中國城鎮(zhèn)化應(yīng)推動大都市治理走向都市圈治理

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 付克友 實習(xí)記者 梁宏亮 每經(jīng)編輯 陳 星     

每經(jīng)記者 付克友 實習(xí)記者 梁宏亮 每經(jīng)編輯 陳 星

過去五年里，我國每年新增城鎮(zhèn)人口8000萬，2016年常住人口城鎮(zhèn)化率達到57.35%。隨著我國城鎮(zhèn)化率的不斷提高，新的問題也不斷出現(xiàn)。

城鎮(zhèn)化發(fā)生了什么變化？如何平衡城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中的城鄉(xiāng)發(fā)展問題？為什么要特別重視“都市圈”這種城鎮(zhèn)化形態(tài)？優(yōu)化中國城市治理又該遵循怎樣的路徑？

針對這些問題，《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）日前專訪了國家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心學(xué)術(shù)委秘書長馮奎。

重點矛盾發(fā)生了變化

NBD：中國城鎮(zhèn)化進程進入了新的時期，在您看來，有什么新特點和新趨勢？

馮奎：國家新型城鎮(zhèn)化試點現(xiàn)在已經(jīng)進入中期評估。我總體判斷，中國已經(jīng)進入城市型社會，城鎮(zhèn)化重點矛盾主要不是城鎮(zhèn)人口增長數(shù)量的問題，而是變成了我們不斷要去提高城市基礎(chǔ)設(shè)施以及公共產(chǎn)品供給的能力，滿足人們?nèi)找嬖鲩L的美好生活需求。

NBD：在城鎮(zhèn)化加速推進的過程中，同樣需要農(nóng)村的振興，您怎么看這個問題？

馮奎：我們不能脫離城鎮(zhèn)化來講農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、講鄉(xiāng)村振興。我更愿意在城鎮(zhèn)化進程中談鄉(xiāng)村振興。我們搞了很多年的農(nóng)村振興，搞了很多農(nóng)村投資，結(jié)果把路修到山上之后，才發(fā)現(xiàn)村民下山了。造成這種無效投資，就是因為我們沒有在城鎮(zhèn)化進程中去設(shè)計這些方案。城鎮(zhèn)化的各類空間、載體，能夠有力地支撐與推動鄉(xiāng)村振興。比如大城市的功能輻射能將城市文明擴散到鄉(xiāng)村。小城鎮(zhèn)在聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)發(fā)展方面，發(fā)揮著紐帶與基礎(chǔ)平臺的作用。

都市圈是城鎮(zhèn)化現(xiàn)實形態(tài)

NBD：我們常談到“都市圈”、“城市群”以及“城鄉(xiāng)一體化”，這幾個概念有什么區(qū)別和聯(lián)系？

馮奎：都市圈與大都市這兩個概念反映了區(qū)域與城市的關(guān)系。都市圈突出了核心大城市的輻射帶動力量，而城市群反映了城市間的空間關(guān)系。至于“都市圈”與“城鄉(xiāng)一體化”，前者強調(diào)不同類型的要素集聚集中，后者更偏重于基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)向郊區(qū)、鄉(xiāng)村延伸。

NBD：中國的城鎮(zhèn)化尤其是城市治理過程中，如何處理這幾者之間的關(guān)系？

馮奎：現(xiàn)在基本的共識是要以城市群為主體形態(tài)推進中國城鎮(zhèn)化建設(shè)。但要看到，城市群的主體形態(tài)還是“將來時”。在我看來，都市圈是中國城鎮(zhèn)化的一個現(xiàn)實形態(tài)?，F(xiàn)階段，要高度重視這個現(xiàn)實形態(tài)，推動大都市治理走向都市圈治理，實現(xiàn)城市治理水平的提升。

NBD：為什么說都市圈是中國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實形態(tài)？

馮奎：首先，中國城鎮(zhèn)體系本質(zhì)上反映了行政的力量，行政中心疊加市場化資源形成了若干個現(xiàn)實的都市圈。大致上來說，以行政級別較高的城市為核心，目前形成了不同規(guī)模、層級的都市圈。中國盡管一直限制大城市的人口流入，但是1990~2015年中國城區(qū)常住人口在500萬人以上的城市，從2個增加到16個。2009~2014年，中國35個一二線城市的人口共增加3778萬人，其中前15個大城市增加了3010萬人，約占80%。

其次，從中國現(xiàn)在發(fā)育得較好的城市群來看，主要的支撐力量就來自都市圈。比如京津冀城市群主要是以北京為核心形成的首都圈；長三角城市群目前形成了上海都市圈，南京都市圈、杭州都市圈、寧波都市圈、合肥都市圈等。

三是從一些正在培育的城市群來看，實質(zhì)內(nèi)容就是都市圈，離開都市圈，一些城市群只能被稱為區(qū)域。

第四個方面，我想強調(diào)，都市圈是實現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展最重要的空間平臺。

做好兩個角色解決五個問題

NBD：怎么理解都市圈在實現(xiàn)大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展中的平臺作用？

馮奎：都市圈有兩類角色，隱含角色與隱性角色。隱含角色是要有發(fā)達的核心大城市；隱性角色是中小城市，而中小城市在都市圈發(fā)展中容易被忽略。

如何處理好？一是要積極推動大城市發(fā)展，將隱含角色加以明確。二是要積極推動中小城市發(fā)展，將隱性的角色顯性化。因為中小城市為都市圈提供多支點、多中心的支持。三是要積極給予不同城市發(fā)展自主權(quán)、發(fā)展權(quán)，實現(xiàn)城市發(fā)展經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面的多元化追求。

NBD：基于都市圈的現(xiàn)實形態(tài)，該采取什么措施推進都市圈治理水平的提升？

馮奎：我覺得有五個問題要明確，即“誰來治理”、“治理什么”、“什么時候治理”、“什么地方治理”以及“用什么手段治理”。具體來說，政府、企業(yè)、社會組織、個人都是治理的主體，要將都市圈內(nèi)的共性、關(guān)鍵、重大、遠景問題都列為治理的問題，要從源頭、過程、結(jié)果三個方面開展治理。

比如大都市的擁堵跟中小城市的功能不足、發(fā)展不夠有關(guān)系。而核心區(qū)、副中心、周邊中小城市、微中心、特色小鎮(zhèn)等，都是治理的關(guān)鍵空間單元。同時都市圈的治理應(yīng)走向法制化，不斷完善治理機制化，從而實現(xiàn)治理現(xiàn)代化。