深圳為何恢復(fù)行政劃撥供地：要補(bǔ)公共服務(wù)的欠賬

深圳稍早時(shí)候發(fā)布的《關(guān)于完善土地供應(yīng)管理的若干意見（征求意見稿）》，因恢復(fù)了1988年取消的“土地劃撥制度”而備受關(guān)注。劃撥與出讓是我國現(xiàn)行的用地供應(yīng)“雙軌制”，前者針對(duì)行政辦公、教育醫(yī)療、市政交通等公益性或非盈利性用地需求。后者針對(duì)非公益性、盈利性用地需求。前者是行政無償配置，產(chǎn)權(quán)歸政府，不可抵押或轉(zhuǎn)讓，公益或非盈利性用途終結(jié)，政府可無償收回；后者產(chǎn)權(quán)歸用地主體，可抵押或轉(zhuǎn)讓，政府不可無償收回。1978年前，劃撥是唯一的供地模式。當(dāng)年，從深圳、廈門開始，出讓代替劃撥，成為供地（特別是經(jīng)營性供地）的主要模式。

可以說，出讓代替劃撥，無論對(duì)提高土地利用效率，減少圈地占地，還是賦予土地融資功能，或形成和完善要素市場，顯化土地資產(chǎn)屬性，抑或?yàn)橥七M(jìn)城市化和經(jīng)濟(jì)增長提供空間支撐，都具有制度革新的重大意義。那么，在繼續(xù)深化要素市場化改革的大背景下，一向具有改革突破精神的深圳，緣何恢復(fù)劃撥供地模式？這要從深圳用地模式說起了。

改革之初，國家賦予深圳特區(qū)立法權(quán)，探索市場在提高要素配置效率中的作用，自主決定供地模式。由此，深圳率先建立土地出讓制度。起初，深圳供地以協(xié)議出讓為主，2004年8月31日后，“一對(duì)一”的協(xié)議出讓退出，深圳經(jīng)營性用地全部啟動(dòng)“招拍掛”。

盡管公益性或非盈利用地，可在限定范圍內(nèi)繼續(xù)采取劃撥模式，但考慮到自身土地資源稀缺，為探索多元化土地供應(yīng)模式，特別是探索政府向市場“買服務(wù)”的公共財(cái)政模式，探索PPP、非盈利性項(xiàng)目自主融資，激發(fā)用地主體挖掘土地價(jià)值，對(duì)公益性或非盈利性用地，深圳采取“協(xié)議免地價(jià)”出讓的創(chuàng)新模式。在這種模式下，不僅公益性或非盈利用地需求得到滿足，而且土地價(jià)值顯化，土地融資功能得到體現(xiàn)，提高了公共服務(wù)供給效率。

深圳特區(qū)建立近40年，常住人口翻了20多倍，人均GDP翻了150倍，高效的供地迎合了人口劇增后帶來的公共服務(wù)“落地”和融資需求，也以完善的道路交通、市政管網(wǎng)、科教文衛(wèi)等支撐企業(yè)引入與產(chǎn)業(yè)布局。但是，年均約30平方公里的供地，讓面積只有1990平方公里的深圳，最先逼近50%的開發(fā)強(qiáng)度警戒線，被迫開啟存量盤活。

近年來，深圳產(chǎn)業(yè)快速轉(zhuǎn)型，互聯(lián)網(wǎng)、智能科技、創(chuàng)意文化等新型業(yè)態(tài)源源不斷吸引人才、年均常住和戶籍人口增幅在40萬至60萬之間。而深圳吸引人才、留住產(chǎn)業(yè)正面臨高成本、高房價(jià)的巨大挑戰(zhàn)?；诘统杀尽⒌头績r(jià)優(yōu)勢，杭州、成都等“新一線”、二線城市正在大規(guī)模招攬人才和企業(yè)。新興產(chǎn)業(yè)面臨的競爭是全球競爭，當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)、智能科技創(chuàng)新進(jìn)入“瓶頸期”，成本是競爭的主導(dǎo)因素，深圳科技企業(yè)外遷是必然趨勢。

與此同時(shí)，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)入“下半場”，即重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了外來人口本地化和公共服務(wù)均等化，吸引人才和人口流入的利器，也隨之從“優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)”轉(zhuǎn)向了“優(yōu)質(zhì)服務(wù)”。因此，對(duì)戶籍和非戶籍人口“倒掛”（戶籍人口400萬、非戶籍人口1600萬）的深圳來說，能否增厚公共服務(wù)，是能否繼續(xù)吸引人才，保持城市競爭力的關(guān)鍵。在“協(xié)議免地價(jià)”的公共服務(wù)供地模式下，一對(duì)一談判、集體會(huì)審拍板，公共服務(wù)供給靈活高效。但是，協(xié)議用地歸用地主體所有，政府收回難度很大。

還有，協(xié)議出讓下用地手續(xù)千差萬別，有的過了“批地會(huì)”或確定規(guī)劃圖便生效，后續(xù)批而未用、利用不足、配套不到位，甚至挪作他用、分割銷售等現(xiàn)象難以避免，有的還通過“補(bǔ)地價(jià)”變成了商品房。在房價(jià)暴漲，巨大的溢價(jià)紅利誘惑下，不少過去出讓的協(xié)議免地價(jià)用地，都想通過“補(bǔ)地價(jià)”轉(zhuǎn)作商品房開發(fā)，這背離了協(xié)議出讓用地公益性、非盈利性本源。由此，這類用地?zé)o法像劃撥一樣由政府收回，而程序瑕疵也造成盤活的阻力重重。

顯然，政府部門意識(shí)到了這一點(diǎn)，近期深圳棚改新政、租賃新政、人才新政等，事實(shí)上就在于增加和完善公共服務(wù)。當(dāng)然，過去近40年來，深圳重視經(jīng)濟(jì)增長，現(xiàn)在要補(bǔ)公共服務(wù)的欠賬。因此，強(qiáng)調(diào)政府所有權(quán)，確?？沙掷m(xù)供應(yīng)的行政劃撥供地恢復(fù)在情理之中。

很清楚，這一次的“土地新政”，連同此前棚改新政（棚改新增空間全部建設(shè)人才住房）、租賃新政（按積分享受公共服務(wù)、新增供地向租賃傾斜），都顯示了我國未來土地制度變革的方向，即國有土地實(shí)行嚴(yán)格的“雙軌制”，基于全民所有屬性，首先通過行政劃撥供地，滿足公共服務(wù)需求，其他用地全部通過“招拍掛”出讓，出讓金反哺公共服務(wù)。由此，以往那種劃撥和“招拍掛”兩邊都能靠，但用地過程不透明、土地變相“房地產(chǎn)化”的協(xié)議出讓將徹底退出。未來，國有用地經(jīng)濟(jì)功能、融資功能淡化，社會(huì)功能、服務(wù)功能顯化，城市物理形態(tài)的建設(shè)進(jìn)程趨于結(jié)束，我國城市化邁入了基于完善公共服務(wù)的城市運(yùn)營新階段。

來源：上海證券報(bào) 作者：深圳市房地產(chǎn)研究中心高級(jí)研究員李宇嘉