全面深化自貿(mào)區(qū)改革和擴大開放的制度創(chuàng)新

建設自貿(mào)試驗區(qū)是黨的十八大以來我國全面深化改革和擴大開放的重大戰(zhàn)略舉措。2013年9月，上海自貿(mào)試驗區(qū)首先宣布成立;2015年4月，廣東、天津、福建三家自貿(mào)試驗區(qū)成立，上海自貿(mào)試驗區(qū)擴大區(qū)域范圍;2017年4月，湖北、遼寧、浙江、河南、重慶、四川、陜西成立自貿(mào)試驗區(qū)。至此，自貿(mào)試驗區(qū)形成了1+3+7家的布局，覆蓋區(qū)域從東部沿海擴展到中西部地區(qū)。三年多來，自貿(mào)試驗區(qū)從1家到11家，數(shù)量逐漸增多，規(guī)模逐漸擴大，經(jīng)驗日漸成熟，對于新時期我國全面深化改革、擴大開放發(fā)揮了重大示范帶動作用。

取得多方面重大進展

自貿(mào)試驗區(qū)在加快推進政府職能轉(zhuǎn)變、投資管理體制改革、貿(mào)易監(jiān)管模式創(chuàng)新、貿(mào)易發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、深化金融和服務業(yè)開放、完善事中事后監(jiān)管和風險防范體系等方面，取得了許多重大進展，一批重要成果復制推廣到全國，總體上實現(xiàn)了初衷。

圍繞簡政放權(quán)，推進政府職能轉(zhuǎn)變。自貿(mào)試驗區(qū)積極探索建立與國際規(guī)則相適應的行政管理體系，編制發(fā)布權(quán)責清單，推進“先照后證”和“多證合一、一照一碼”等商事登記制度改革，在簡政放權(quán)、提升管理服務效率等方面取得明顯進展。企業(yè)注冊設立的相關(guān)手續(xù)從原來的近1個月減至3到4天，最快1天即可領取營業(yè)執(zhí)照和公章。自貿(mào)試驗區(qū)積極推進從注重事前審批向注重事中事后監(jiān)管轉(zhuǎn)變，建立綜合市場監(jiān)管機制和市場綜合執(zhí)法體系。通過建立企業(yè)年度報告公示和經(jīng)營異常名錄制度、建設信息共享和服務平臺、調(diào)動社會力量參與市場監(jiān)督制度等，加強完善社會信用體系建設。各自貿(mào)試驗區(qū)建立了國家安全審查和反壟斷審查工作機制，并加強了境外投資事后管理、跨境資金監(jiān)管，健全境外資產(chǎn)、人員安全風險預警和應急保障體系。上海自貿(mào)試驗區(qū)管委會與浦東新區(qū)人民政府合署辦公的“雙區(qū)模式”，整合了相關(guān)機構(gòu)職能，為自貿(mào)試驗區(qū)承接、行使中央和部委下放的行政權(quán)力提供了體制機制保障;在全國首創(chuàng)“業(yè)界共治+法定機構(gòu)”治理架構(gòu)，掛牌成立陸家嘴金融城理事會和發(fā)展局，發(fā)揮業(yè)界監(jiān)督自律作用，提高監(jiān)管效能。

建立與擴大開放相適應的投資管理新體制。以上海自貿(mào)試驗區(qū)為開端，自貿(mào)試驗區(qū)在國內(nèi)率先實行了“準入前國民待遇+負面清單”的外資管理新模式。在經(jīng)過自貿(mào)試驗區(qū)先行先試之后，全國人大常委會通過決定，自2016年10月1日起，將“準入前國民待遇+負面清單”的外資準入模式正式從自貿(mào)區(qū)復制推廣至全國。外資準入制度改革的企業(yè)聚集效應十分明顯。2016年，滬粵津閩自貿(mào)試驗區(qū)全年實際吸收外資達879.6億元人民幣，同比增長81.3%，以十萬分之五的國土面積吸引了全國十分之一的外資。自貿(mào)試驗區(qū)加快建設對外投資“一站式”服務平臺，實行以備案制為主的境外投資管理方式，將自貿(mào)試驗區(qū)打造成國內(nèi)企業(yè)與個人“走出去”投資的窗口和綜合服務基地。區(qū)內(nèi)企業(yè)境外投資項目備案辦結(jié)時間從3到6個月縮短至3天。擴大服務業(yè)對外開放是自貿(mào)試驗區(qū)改革試驗的重要內(nèi)容。自貿(mào)試驗區(qū)基于改革任務要求、區(qū)域協(xié)同發(fā)展與本地優(yōu)勢等條件，確定了不同的服務業(yè)開放重點，部分領域的開放已取得突破，相關(guān)服務業(yè)的聚集效應初步顯現(xiàn)。例如，廣東自貿(mào)試驗區(qū)以擴大對港澳服務業(yè)開放為重點;福建自貿(mào)試驗區(qū)作為對臺交流開放的重要平臺，著重打造兩岸新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)合作示范區(qū)。

創(chuàng)新貿(mào)易監(jiān)管模式，加快新型貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展。自貿(mào)試驗區(qū)推進“一線放開”“二線安全高效管住”的貿(mào)易便利化改革，建立國際貿(mào)易“單一窗口”，實行“統(tǒng)一申報、集中查驗、分批核放”模式，推行貨物狀態(tài)分類監(jiān)管和原產(chǎn)地證簽證管理改革，試點采信第三方檢測結(jié)果，加快跨關(guān)區(qū)通關(guān)一體化，有效縮短了通關(guān)時間、降低了物流成本，獲得企業(yè)的積極評價和充分肯定。上海自貿(mào)試驗區(qū)平均通關(guān)時間比區(qū)外降低41.3%;福建自貿(mào)試驗區(qū)企業(yè)進出口貨物申報時間從4小時縮短到10分鐘，船舶檢驗檢疫申報時間由50分鐘減至5分鐘，一般貨物貿(mào)易出口全流程時間從16天縮短至8天。自由貿(mào)易試驗區(qū)實行專項貿(mào)易便利化試點，通過建立保稅展示交易平臺，為跨境電商營造通關(guān)便利化環(huán)境，開展汽車平行進口試點，租賃飛機聯(lián)動監(jiān)管機制創(chuàng)新，外貿(mào)集裝箱沿海捎帶業(yè)務試點，禁止類進口機電產(chǎn)品維修再制造業(yè)務和非中國制造的機電產(chǎn)品維修再制造業(yè)務試點，扶持和培育外貿(mào)綜合服務企業(yè)等一系列措施，促進新型貿(mào)易業(yè)態(tài)發(fā)展。以廈門自貿(mào)片區(qū)高附加值維修業(yè)務海關(guān)監(jiān)管模式改革為例，相關(guān)業(yè)務物品通關(guān)時間節(jié)約25%以上，對增強企業(yè)國際市場競爭力、提升廈門飛機維修基地的全球地位產(chǎn)生了重要影響。

穩(wěn)步開展金融開放和創(chuàng)新試驗。為我國金融改革開放和創(chuàng)新開展先行先試是上海自貿(mào)試驗區(qū)的主要功能之一。上海自貿(mào)試驗區(qū)在資本項目可兌換、利率市場化改革、外匯管理體制改革、人民幣跨境使用和業(yè)務創(chuàng)新、建設面向國際的金融市場和風險防范體系等方面取得了積極進展，建立了自由貿(mào)易賬戶分賬核算體系。外匯資金集中運營、外匯資本金意愿結(jié)匯等外匯管理制度改革經(jīng)驗已在全國推廣和復制。其他自貿(mào)試驗區(qū)依據(jù)各自功能定位，也推進了各具特色的金融創(chuàng)新。廣東自貿(mào)試驗區(qū)探索依托香港推進人民幣國際化和金融對港澳地區(qū)開放，促進商業(yè)保理、第三方支付等新型金融業(yè)態(tài)發(fā)展。天津自貿(mào)試驗區(qū)注重產(chǎn)融結(jié)合與創(chuàng)新，率先推進融資租賃業(yè)制度創(chuàng)新，推動京津冀區(qū)域金融市場一體化。福建自貿(mào)試驗區(qū)開展面向臺灣地區(qū)的特色金融創(chuàng)新與合作。

切實推動試點經(jīng)驗和創(chuàng)新舉措的復制推廣。自貿(mào)試驗區(qū)在深入實踐基礎上，總結(jié)試點經(jīng)驗和創(chuàng)新成果，在更大范圍內(nèi)復制推廣，帶動和引領全國的改革開放。海關(guān)總署已將兩批、共25項貿(mào)易監(jiān)管創(chuàng)新舉措向全國推廣復制;國家稅務總局將自貿(mào)試驗區(qū)電子發(fā)票網(wǎng)上申領、網(wǎng)上自主辦稅等10項措施在全國推行。此外，國內(nèi)許多地區(qū)主動按照自貿(mào)試驗區(qū)的試點舉措和經(jīng)驗推進相關(guān)領域的改革開放，取得了積極進展。

強化法治保障和科學決策。為在自貿(mào)試驗區(qū)探索“準入前國民待遇+負面清單”的外資管理模式，全國人大常委會先是授權(quán)國務院在自貿(mào)試驗區(qū)暫停實施“外資三法”(《外資企業(yè)法》《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》)和《臺灣同胞投資保護法》;2016年8月29日至9月3日，全國人大常委會又審議通過了對這四部法律的修正案，正式在全國范圍復制推廣“準入前國民待遇+負面清單”的外商投資管理體制。2015年10月，商務部向國務院報送了新一輪調(diào)整行政法規(guī)、國務院文件和經(jīng)國務院批準的部門規(guī)章等部分內(nèi)容的請示，提出暫時調(diào)整27部行政法規(guī)等文件的72條具體規(guī)定，支持自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新。自貿(mào)試驗區(qū)建設引入第三方評估工作機制。國務院自貿(mào)試驗區(qū)聯(lián)席會議辦、滬粵津閩四省(市)政府和自貿(mào)試驗區(qū)管委會高度重視第三方的意見和建議，建立了定期的第三方評估工作機制，總結(jié)自貿(mào)試驗區(qū)建設成效，查找不足與問題，為推進改革創(chuàng)新提供科學依據(jù)。

亟待解決的問題

自貿(mào)試驗區(qū)工作取得多方面重大進展，但仍然存在一些短板弱項，影響了改革創(chuàng)新和先行先試效應的發(fā)揮。當前存在的突出問題有以下幾方面。

市場開放力度不足。自貿(mào)試驗區(qū)負面清單仍然條目過多，未能充分發(fā)揮為擴大開放進行壓力測試的作用。部分已開放領域仍然存在所謂“大門開了，小門沒開”的“二道門”現(xiàn)象，開放措施未能得到有效落實。部分領域的改革創(chuàng)新進展相對滯后。對外投資管理制度改革、金融開放、貨物狀態(tài)分類監(jiān)管等方面的實際進展滯后于市場預期。

不同領域的改革呈現(xiàn)不均衡現(xiàn)象。貿(mào)易投資便利化改革進展較快，擴大開放和市場化改革創(chuàng)新進展較慢;只涉及單一部門改革或程序優(yōu)化的“微創(chuàng)新”進展較快，涉及跨部門、制度性改革的任務舉措落實較慢。較為突出的是，政策配套和系統(tǒng)集成不到位，關(guān)鍵領域進行實質(zhì)性制度創(chuàng)新的難度加大，影響了自貿(mào)試驗區(qū)制度創(chuàng)新的推進步伐和實際成效。

開放條件下的風險防控體系尚需進一步完善?，F(xiàn)行的《自由貿(mào)易試驗區(qū)外商投資國家安全審查試行辦法》規(guī)定的范圍過于模糊，一線工作人員難以準確把握國家安全審查的標準和要求、承擔相關(guān)職責實現(xiàn)監(jiān)管到位的難度較大。 加快推進自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新

針對先行先試中存在的薄弱環(huán)節(jié)，自貿(mào)試驗區(qū)應該堅持習近平總書記提出的“大膽試、大膽闖、自主改”的指示要求，切實解決改革創(chuàng)新中遇到的制度障礙與實際問題，進一步彰顯全面深化改革和擴大開放的試驗田作用。

完善落實自貿(mào)試驗區(qū)的各項改革創(chuàng)新舉措。在國家層面，應根據(jù)國際形勢變化以及我國全面深化改革和擴大開放的要求，賦予自貿(mào)試驗區(qū)在關(guān)鍵領域開展更大力度的試驗探索和壓力測試的新任務。在部門和地方層面，應本著“勇于創(chuàng)新、大膽嘗試”的精神，緊緊圍繞我國正在進行的中美、中歐雙邊投資協(xié)定和區(qū)域自貿(mào)安排等重大涉外談判的需要，將市場主體需求強烈的，涉及擴大金融和服務業(yè)開放、提升貿(mào)易便利化以及經(jīng)貿(mào)規(guī)則談判新議題的改革舉措，在自由貿(mào)易試驗區(qū)先行先試，在實踐中發(fā)現(xiàn)問題、解決問題。

提升改革創(chuàng)新的整體性和協(xié)同性。在制度設計上，應注重系統(tǒng)集成，協(xié)同推進不同改革領域的各項制度創(chuàng)新。建立更高層級的領導與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，進一步增強國務院自由貿(mào)易試驗區(qū)工作部際聯(lián)席會議的牽頭與協(xié)調(diào)作用，建立部門協(xié)調(diào)聯(lián)動、自貿(mào)區(qū)與社會力量共同參與的制度創(chuàng)新與推進體系。吸收自貿(mào)試驗區(qū)管委會及地方政府相關(guān)管理部門參與到聯(lián)席會議的定期會議中，強化相關(guān)部委對自貿(mào)試驗區(qū)訴求的及時反饋，提高中央與地方的溝通協(xié)調(diào)效率，增強出臺政策舉措的適應性和針對性。

充分調(diào)動各級政府改革創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)造性。以目標和問題為導向，進一步加大簡政放權(quán)的力度。對能下放到地方和自貿(mào)試驗區(qū)的權(quán)力，要盡可能下放，增強地方和自貿(mào)試驗區(qū)更大的自主權(quán)和創(chuàng)新空間，充分發(fā)揮地方改革創(chuàng)新的積極性和創(chuàng)造性。對于負面清單外部分行業(yè)市場準入中受到部門規(guī)章制約的問題，要加快進行分類處理。要盡快研究建立自貿(mào)試驗區(qū)改革創(chuàng)新的容錯機制，減少決策與管理人員的后顧之憂，為激勵其大膽嘗試、勇于創(chuàng)新提供制度保障。

服務國家重大發(fā)展戰(zhàn)略，繼續(xù)探索差異化協(xié)同發(fā)展模式。一方面，自貿(mào)試驗區(qū)要進一步明確對接、服務國家戰(zhàn)略的目標定位，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與各種功能區(qū)、開放平臺之間的關(guān)系，充分整合發(fā)揮諸多試點改革區(qū)域的“政策疊加”優(yōu)勢，發(fā)揮更大的示范引領與輻射帶動作用。另一方面，中央各部門應鼓勵各自貿(mào)試驗區(qū)依據(jù)各自的目標定位，繼續(xù)推進差異化協(xié)同聯(lián)動的先行先試，促進自貿(mào)試驗區(qū)與區(qū)域經(jīng)濟深度融合發(fā)展。

建立全國自貿(mào)試驗區(qū)互聯(lián)互通機制。當前，我國自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)增加到了11個。實現(xiàn)現(xiàn)有的11個自貿(mào)區(qū)的互聯(lián)互通，有助于更加充分發(fā)揮制度創(chuàng)新連點帶面、協(xié)同推進的作用。在政策上，實現(xiàn)自貿(mào)試驗區(qū)之間的貿(mào)易和投資便利化、一體化;在信息交流上，建立11個自貿(mào)試驗區(qū)的信息平臺，實現(xiàn)信息共享;在體制上，建議設立國務院自貿(mào)區(qū)領導小組或法定管理機構(gòu)，統(tǒng)一管理和統(tǒng)籌推進全國自貿(mào)試驗區(qū)的改革開放。

作者：國務院發(fā)展研究中心對外經(jīng)濟研究部部長、研究員 趙晉平

原標題：全面深化自貿(mào)區(qū)改革和擴大開放的制度創(chuàng)新 來源：消費日報網(wǎng)