李宇嘉：用居住證擴(kuò)大公共服務(wù)有效供給是新型城鎮(zhèn)化務(wù)實(shí)路徑

◎李宇嘉

從2016年1月1日起，《居住證暫行條例》正式開始施行。根據(jù)條例，居住證持有人將享有六大基本公共服務(wù)和七項(xiàng)便利。而在居住證制度實(shí)施后，我國(guó)也將徹底告別“暫住證”時(shí)代。

近一兩個(gè)月，中央頻繁地通過十八屆五中全會(huì)公報(bào)和經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議等傳遞出銳意改革的堅(jiān)強(qiáng)決心，也打消了市場(chǎng)對(duì)于啟動(dòng)新一輪貨幣寬松的預(yù)期。這意味著，“十三五”開局的2016年，更多著墨于“供給側(cè)”五大改革任務(wù)的推進(jìn)或已成為平衡“穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革”的著力點(diǎn)。

其中，最能體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)韌性好和潛力足的新型城鎮(zhèn)化無(wú)疑將成主角。而將占城市常住人口近40%的2.7億外來(lái)人口漸進(jìn)納入城市戶籍管理，是在不增加勞動(dòng)力總量的情況下，僅通過政策調(diào)整就能實(shí)現(xiàn)資源配置效率提升、人口紅利再釋放，并著眼于中長(zhǎng)期發(fā)展的最佳載體。

戶籍制度改革提了多年，但始終效果不佳。取代暫住證制度，2016年1月1日正式執(zhí)行《居住證暫行條例》。與暫住證不同，跟基本公共服務(wù)（隨遷子女教育、住房保障等）明確掛鉤的居住證，讓外來(lái)人口有了落戶和融入城市的清晰路徑和可期盼頭。通過居住證來(lái)漸進(jìn)打破戶籍藩籬是一種務(wù)實(shí)的選擇。

“雙掛鉤”政策的推出，即財(cái)政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤，有助于中短期內(nèi)克服財(cái)力緊缺和地方政府意愿不足的問題。

2015年底召開的中央城市工作會(huì)議“尊重城市發(fā)展規(guī)律，建設(shè)緊湊型城市”思路的提出，更是對(duì)現(xiàn)代城市功能的再認(rèn)識(shí)，并將成為指導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化的主體思路。

按照國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃，到2020年，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右。到那時(shí)，中國(guó)總城市人口將接近9億，相當(dāng)于2008年歐盟再加上美國(guó)，加拿大和澳大利亞人口的總和。特別是，在城市有穩(wěn)定就業(yè)的1億外來(lái)人口市民化，不僅極大地提升內(nèi)需水平，也將提升城市集聚能力和分工水平，更是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之路。

屆時(shí)，我國(guó)將構(gòu)建起全球規(guī)模最大的內(nèi)需市場(chǎng)，并將順利實(shí)現(xiàn)從投資和出口依賴轉(zhuǎn)向依賴內(nèi)需。龐大的人口融入城市，傳統(tǒng)消費(fèi)將“上臺(tái)階”，將有效沖抵出口和固定資產(chǎn)投資下滑。

同時(shí)，人口密集度的提升將增加城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)投資的需求。公共服務(wù)固有的規(guī)模效應(yīng)，將攤薄公共服務(wù)供給的邊際成本，縮短投資回收期。

更重要的是，人口集聚、產(chǎn)業(yè)分工和升級(jí)在稅負(fù)貢獻(xiàn)上具有明顯的“做蛋糕”效應(yīng)，這為城市吸納新市民提供財(cái)力保障，城市的集聚效應(yīng)開始良性循環(huán)。

目前，農(nóng)民工市民化的成本有些被高估。首先，農(nóng)民工市民化的很多支出是農(nóng)民工自己或就職企業(yè)所支付的，比如公積金、社保金、住房支出等；其次，“80后”、“90后”農(nóng)民工占農(nóng)民工的60%，他們對(duì)于城市稅賦貢獻(xiàn)“做蛋糕”的效應(yīng)遠(yuǎn)大于“分蛋糕”效應(yīng)；再次，農(nóng)民工消費(fèi)比城市居民低，邊際消費(fèi)傾向最強(qiáng)，市民化后對(duì)城市消費(fèi)的支撐、公共服務(wù)邊際成本分擔(dān)的效應(yīng)也最強(qiáng)；最后，農(nóng)民工市民化后，農(nóng)村集體建設(shè)用地出讓、租賃和資本化成為可能，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化加速推進(jìn)，這些都是城鎮(zhèn)化的資金來(lái)源。

無(wú)論是戶籍制度改革，還是公共服務(wù)均等化提了多年，但“只聽樓梯響，不見人下來(lái)”，根源或在于中央和地方政府公共服務(wù)負(fù)擔(dān)的職能還需厘清。

更重要的是，地方政府財(cái)政仍屬于建設(shè)型財(cái)政，而不是公共財(cái)政。也就是說(shuō)，地方政府對(duì)于短期經(jīng)濟(jì)政績(jī)追求的內(nèi)在激勵(lì)，遠(yuǎn)大于中長(zhǎng)期見效但要忍受短期陣痛的結(jié)構(gòu)性改革。因此，中央和地方分擔(dān)支出、建立市民化激勵(lì)相容的機(jī)制等頂層設(shè)計(jì)需要跟進(jìn)。

目前來(lái)看，戶籍改革驅(qū)動(dòng)的新型城鎮(zhèn)化，需要清除工業(yè)化后遺癥和現(xiàn)代化路障。人口老齡化在加速、勞動(dòng)力成本迅速上升，這對(duì)于靠城鎮(zhèn)化來(lái)挖掘新增長(zhǎng)模式形成倒逼之勢(shì)。而關(guān)鍵點(diǎn)在于，各級(jí)政府推進(jìn)改革的決心和頂層設(shè)計(jì)的智慧，能否忍受短期結(jié)構(gòu)調(diào)整之痛。

（作者為深圳市房地產(chǎn)研究中心研究員）