國企改革新五年路線圖劃定 15.5萬戶企業(yè)面臨分類

每經(jīng)編輯 每經(jīng)實(shí)習(xí)記者 馮彪    

每經(jīng)實(shí)習(xí)記者 馮彪

國企改革頂層方案正式落地。據(jù)新華社報(bào)道，9月13日中共中央、國務(wù)院近日印發(fā)了《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《意見》，劃定了未來五年國企改革的路線圖和風(fēng)向標(biāo)。

按照《意見》，到2020年，在國有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，培育一大批具有創(chuàng)新能力和國際競爭力的國有骨干企業(yè)，國有經(jīng)濟(jì)活力、控制力、影響力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力明顯增強(qiáng)。

此次《意見》明確提出，將國有企業(yè)分為商業(yè)性和公益性兩類。《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，截至2013年，全國獨(dú)立核算的國有法人企業(yè)已達(dá)到15.5萬戶，這意味著15.5萬戶國企面臨著類別劃分。

中國政法大學(xué)教授李曙光表示：《意見》體現(xiàn)了兩套話語下的精細(xì)化改革。一是國有企業(yè)做大做強(qiáng)做優(yōu)、保值增值，落實(shí)到改革措施上，就是要通過管資本的方式，使國家安全、國民經(jīng)濟(jì)命脈等重點(diǎn)行業(yè)國有資本更集中。二是市場化，即主要強(qiáng)調(diào)混合所有制、員工持股和國企效率的提升。前者更強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)，后者側(cè)重防止國有資產(chǎn)流失。

國企分兩類厘清角色

30多年來，國企改革不斷推進(jìn)，國企規(guī)模和質(zhì)量都已今非昔比。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2003年國有企業(yè)凈利潤僅3202.3億元，而2014年，國有企業(yè)利潤總額為24765.4億元，其中，中央企業(yè)17280.2億元，地方國有企業(yè)7485.2億元。

財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，2013年，全國獨(dú)立核算的國有法人企業(yè)15.5萬戶。其中，中央企業(yè)5.2萬戶，地方國有企業(yè)10.4萬戶。中央企業(yè)中，中央部門企業(yè)9988戶；國資委監(jiān)管企業(yè)3.8萬戶；財(cái)政部監(jiān)管企業(yè)3614戶。到2013年年末，全國國企職工人數(shù)3698.4萬人。

但此前國企并沒有明確的職責(zé)劃分，許多國企“盈利與服務(wù)”兼顧。而此次意見明確提出，將國企分為商業(yè)類和公益類兩類。

多位接受記者采訪的專家都將國企分類視為改革的前提和基礎(chǔ)。有專家稱，這些年，國企一直面臨“盈利性使命”與“公共政策性使命”的訴求沖突。一方面，要通過盈利性來保證自己不斷發(fā)展壯大，另一方面，又要服務(wù)公共目標(biāo)，常要干些不盈利的事。這樣的角色不清導(dǎo)致行為偏差。

值得注意的是，《意見》提出按照誰出資誰分類的原則，由履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)制定所出資企業(yè)的功能界定和分類方案。李曙光告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，這主要是因?yàn)楝F(xiàn)在5.2萬家央企，除國資委管理的一部分外，還有很大一部分由財(cái)政部等部委管理，誰出資誰分類能夠界定不同部委在國企分類上的權(quán)限。

但是《意見》暫未具體明確劃分方式。此前一位央企負(fù)責(zé)人告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，目前國企多為混業(yè)經(jīng)營，要明確劃分類型還比較困難。例如，中糧集團(tuán)，既擔(dān)負(fù)保障國家糧食安全的責(zé)任，這可能算公益，但是中糧也經(jīng)營著地產(chǎn)等商業(yè)性業(yè)務(wù)。

健全法人治理結(jié)構(gòu)破除“一言堂”

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者梳理發(fā)現(xiàn)，早在上世紀(jì)90年代，國企就開始探索建立股份制等現(xiàn)代企業(yè)制度。2004年之后，國資委開始推進(jìn)在國有獨(dú)資公司中建立董事會(huì)制度。

一位國企負(fù)責(zé)人也曾向記者介紹，雖然多數(shù)國企都設(shè)置了董事會(huì)，但對于目前一些沒有完成公司制、股份制改制的國企來說，設(shè)置董事會(huì)與相關(guān)法規(guī)不符。他說，一般來說，董事會(huì)是股份制公司的產(chǎn)物，由股東大會(huì)選舉，但現(xiàn)在卻多是政府任命。

《意見》也認(rèn)為，“一些企業(yè)董事會(huì)形同虛設(shè)”，存在“‘一把手’說了算的問題”。中國企業(yè)研究院首席研究員李錦認(rèn)為，出現(xiàn)上述情況主要因?yàn)榉ㄈ酥卫斫Y(jié)構(gòu)不健全，政府一股獨(dú)大，有時(shí)還遵循計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的做法，有的黨委書記作為第一把手不由自主地扮演著獨(dú)斷獨(dú)行的角色。

對于國企負(fù)責(zé)人的選聘，《指導(dǎo)意見》提出對國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行與選任方式相匹配、與企業(yè)功能性質(zhì)相適應(yīng)、與經(jīng)營業(yè)績相掛鉤的差異化薪酬分配辦法，同時(shí)繼續(xù)深化企業(yè)內(nèi)部用人制度改革，合理增加市場化選聘職業(yè)經(jīng)理人比例，真正形成企業(yè)各類管理人員和員工的合理流動(dòng)機(jī)制。

國資監(jiān)管模式重大變革

在監(jiān)管層面，《意見》突出以管資本為主，推進(jìn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變、改革授權(quán)經(jīng)營體制、推動(dòng)國資合理流動(dòng)優(yōu)化配置和推進(jìn)經(jīng)營性國有資產(chǎn)集中統(tǒng)一監(jiān)管。

《意見》將以管資本為主改革國有資本授權(quán)經(jīng)營體制，改組組建國有資本投資、運(yùn)營公司。這意味著，此前由國資委管理國有企業(yè)的兩級模式轉(zhuǎn)變?yōu)閲Y委、投資運(yùn)營公司和國有企業(yè)的三級管理體制。國有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)將對投資運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)，投資運(yùn)營公司則對所出資企業(yè)行使股東職責(zé)，承擔(dān)國有資產(chǎn)保值增值的責(zé)任。

李錦告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，國有資本經(jīng)營公司其主要功能是在資本市場通過資本運(yùn)作有效組合配置國有資本，充當(dāng)賽場上的“教練員”，而國資委則作為對國有資本的統(tǒng)一監(jiān)管者充當(dāng)國家隊(duì)的“裁判員”，國有實(shí)體企業(yè)是 “運(yùn)動(dòng)員”。

除了開展類似“淡馬錫”政府直接授權(quán)運(yùn)營公司履行出資人職責(zé)的試點(diǎn)外，對于優(yōu)化國有資本優(yōu)化配置，《意見》要求以管資本為主推動(dòng)國有資本合理流動(dòng)優(yōu)化配置，清理退出一批、重組整合一批、創(chuàng)新發(fā)展一批國有企業(yè)。相關(guān)專家介紹，這意味著國有企業(yè)將有進(jìn)有退，特別是可能從一些競爭性行業(yè)逐步退出。

混改“穩(wěn)妥推進(jìn)”不設(shè)時(shí)間表

從此前陸續(xù)公布的地方國企改革方案來看，多地都設(shè)定了國企混合所有制改革的比例目標(biāo)。本次《意見》指出，要充分發(fā)揮市場機(jī)制作用，堅(jiān)持因地施策、因業(yè)施策、因企施策，宜獨(dú)則獨(dú)、宜控則控、宜參則參，不搞拉郎配、不搞全覆蓋，不設(shè)時(shí)間表，成熟一個(gè)推進(jìn)一個(gè)。

《意見》還鼓勵(lì)非國有資本投資主體參與國有企業(yè)改革，鼓勵(lì)國有資本以多種方式入股非國有企業(yè)。對混合所有制企業(yè)員工持股，提出試點(diǎn)先行，健全審核程序，規(guī)范操作流程，嚴(yán)禁暗箱操作，防止利益輸送。

李曙光告訴《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者，“混改涉及國有資本進(jìn)退的問題，內(nèi)容比較復(fù)雜，牽涉到哪些企業(yè)可以混改、參與主體、混改主導(dǎo)權(quán)等問題。因此與之前的提法相比，此次《指導(dǎo)意見》顯得穩(wěn)妥一些。”

對于國企員工持股，《意見》稱，探索實(shí)行混合所有制企業(yè)員工持股，在試點(diǎn)取得經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上穩(wěn)妥有序推進(jìn)。推進(jìn)混合所有制改革要依法依規(guī)、嚴(yán)格程序、公開公正，切實(shí)保護(hù)混合所有制企業(yè)各類出資人的產(chǎn)權(quán)權(quán)益，杜絕國有資產(chǎn)流失。

據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者了解，所謂員工持股并非全員持股，而是“優(yōu)先支持人才資本和技術(shù)要素貢獻(xiàn)占比較高的轉(zhuǎn)制科研院所，高新技術(shù)企業(yè)、科技服務(wù)型企業(yè)開展員工持股試點(diǎn)，支持對企業(yè)經(jīng)營業(yè)績和持續(xù)發(fā)展有直接或較大影響的科研人員、經(jīng)營管理人員和業(yè)務(wù)骨干等持股。”

李錦認(rèn)為，必須認(rèn)識(shí)到，國有企業(yè)是我國經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)中“以公有制為主體”的重要體現(xiàn)，國企改革不管怎么改，其核心都應(yīng)當(dāng)是解決公有制與市場經(jīng)濟(jì)相融合的問題，而不是危害到公有制的主體地位。