嚴(yán)躍進(jìn)：土地審計(jì)初衷是構(gòu)建資源利用秩序

◎嚴(yán)躍進(jìn)

近期審計(jì)署開始著手對(duì)全國(guó)各地的土地出讓項(xiàng)目做審計(jì)。審計(jì)風(fēng)暴的背后，自然會(huì)對(duì)整個(gè)土地市場(chǎng)產(chǎn)生震撼。筆者認(rèn)為，土地出讓審計(jì)過程中應(yīng)格外“關(guān)照”大項(xiàng)目。

何為大項(xiàng)目？其特點(diǎn)就是：對(duì)土地利用要求比較高，一般都占據(jù)了優(yōu)質(zhì)地段，而且往往有較好的商業(yè)或產(chǎn)業(yè)輻射功能。大項(xiàng)目背后又往往有潛規(guī)則，原因是此類項(xiàng)目都是地方政府比較青睞的。從招商引資的角度看，地方政府會(huì)提供各類便利條件和政策優(yōu)惠。從博弈的層面看，此類房企也會(huì)顯得比較傲慢，會(huì)抓住地方政府的心理，在土地出讓的條件上討價(jià)還價(jià)。

此次審計(jì)署的審計(jì)，并不能說是一件新鮮事。實(shí)際上，在2010年，審計(jì)署發(fā)布2010年第六號(hào)審計(jì)公告顯示，在土地出讓收支管理和土地開發(fā)整理方面，存在違規(guī)征地、以租代征土地、違規(guī)協(xié)議出讓工業(yè)和經(jīng)營(yíng)性用地、土地開發(fā)整理項(xiàng)目實(shí)施效果不佳等違規(guī)問題。

但這樣一些問題，有沒有經(jīng)過審計(jì)而消失？最近各類土地違規(guī)問題就是一個(gè)佐證。如東部某省的旅游地產(chǎn)市場(chǎng)就曝光了土地閑置的問題。很顯然，對(duì)于此類管理部門也需要加強(qiáng)審計(jì)。

為了城市實(shí)體經(jīng)濟(jì)的大發(fā)展，部分城市亟須引入重點(diǎn)項(xiàng)目，因此會(huì)把相應(yīng)的土地以較低的價(jià)格賣給相應(yīng)企業(yè)，這里面主要以工業(yè)用地為主。但地方政府在招此類項(xiàng)目的同時(shí)，卻忽視了對(duì)耕地資源的保護(hù)。尤其很多占地面積大的工業(yè)用地出讓，更容易出現(xiàn)這樣的問題。

部分城市為了改善投資形象，會(huì)加大重點(diǎn)項(xiàng)目土地的出讓，比如地鐵沿線物業(yè)開發(fā)用地、地標(biāo)性商業(yè)綜合體項(xiàng)目、大型旅游項(xiàng)目等。對(duì)待此類招商引資活動(dòng)，地方政府在土地出讓的標(biāo)準(zhǔn)上會(huì)主動(dòng)降低，甚至出現(xiàn)土地未批先用、先建的“先斬后奏”的做法。這不僅違反了土地定價(jià)的基本要求，也違反了土地交易的法制要求。

為了能夠躲避監(jiān)管，在土地出讓中，還有一些新的做法。比如某城市希望引入一個(gè)外資項(xiàng)目，會(huì)“抓”來一個(gè)房企做陪襯。如何陪襯呢？此類地方政府為了滿足土地招拍掛的硬性要求，會(huì)引入幾家房企共同作為拿地方。但實(shí)際上，在報(bào)價(jià)上卻有所保留，進(jìn)而成為局外人。如此一來，相應(yīng)地塊就順理成章地成為“指定”房企的囊中之物。

在土地出讓過程中，可能并非只有地方政府和房企會(huì)有腐敗現(xiàn)象，實(shí)際上別的參與者也有這樣的沖動(dòng)。比如，部分商業(yè)銀行的地方性分支機(jī)構(gòu)在進(jìn)行土地儲(chǔ)備貸款時(shí)，也會(huì)因?yàn)榉康禺a(chǎn)市場(chǎng)火爆而違規(guī)放貸，進(jìn)而使得此類資金轉(zhuǎn)化為土地出讓金，流入政府口袋。

出現(xiàn)這樣的問題，和部分直接負(fù)責(zé)土地出讓的官員的做法有關(guān)。從城市發(fā)展的角度看，這些官員也不愿意讓財(cái)神爺跑了，所以會(huì)積極提供各類優(yōu)惠。從地方土地財(cái)政和地方債的角度看，很多地方政府在債務(wù)重壓之下，土地出讓規(guī)模大、價(jià)格低，從而鼓勵(lì)房企投入資金。背后的真實(shí)原因和邏輯是，地方政府亟須擺脫貧困的局面，而且此類賣地的收入可以在當(dāng)期“消費(fèi)”。

土地領(lǐng)域的腐敗既擾亂了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序，使得很多弱勢(shì)房企難以在土地市場(chǎng)上公平競(jìng)爭(zhēng)，而屬于國(guó)家財(cái)產(chǎn)的土地出讓金也沒有用到真正的領(lǐng)域中。一方面，這里面缺乏較好的監(jiān)管體系；另一方面，地方政府會(huì)從資金信息安全的角度進(jìn)行各類搪塞。

此次審計(jì)署的審計(jì)，配合了房地產(chǎn)不動(dòng)產(chǎn)登記制度的推進(jìn)過程，也配合了目前反腐敗的推進(jìn)。審計(jì)的初衷是構(gòu)建土地資源利用的大秩序，并實(shí)現(xiàn)對(duì)公平與效率原則的重建。

審計(jì)署在土地審計(jì)過程中，充當(dāng)啄木鳥的功能只是一方面，只能作為一種事后監(jiān)督。真正要做的，是要讓地方擺脫對(duì)此類 “自留地”出讓的依賴。顯然，各個(gè)城市需要拓寬產(chǎn)業(yè)和商業(yè)發(fā)展的深度，而不是簡(jiǎn)單地視大項(xiàng)目為城市發(fā)展的唯一引擎。

（作者為上海易居房地產(chǎn)研究院研究員）