評(píng)論：轉(zhuǎn)變地方政府對(duì)土地財(cái)政依賴方式

近日，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》下發(fā)，對(duì)于以土地開發(fā)和融資來(lái)支持鐵路建設(shè)作了細(xì)則性的規(guī)定。2005年以來(lái)，鐵路建設(shè)規(guī)模急劇擴(kuò)張，但因建設(shè)周期長(zhǎng)、收益率低、民生和社會(huì)屬性強(qiáng)，單靠銀行貸款和債券、票價(jià)收入無(wú)法維持年均7000-8000億的投資規(guī)模，更無(wú)法償還自2008年“擴(kuò)大內(nèi)需”以來(lái)所積累的近3萬(wàn)億債務(wù)。去年7月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在研究部署鐵路投融資體制改革時(shí)，給出了“設(shè)立鐵路發(fā)展基金”、“創(chuàng)新鐵路債券”、“盤活鐵路用地資源”等三個(gè)渠道。目前來(lái)看，仍應(yīng)挖掘鐵路站場(chǎng)和周邊的土地價(jià)值。

目前土地財(cái)政不可持續(xù)。同時(shí)，在新型城鎮(zhèn)化、戶籍制度改革、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、結(jié)構(gòu)性減稅、經(jīng)濟(jì)增速下臺(tái)階、“去產(chǎn)能”和“調(diào)結(jié)構(gòu)”的改革大背景下，政府未來(lái)幾年內(nèi)財(cái)政收入增長(zhǎng)前景不樂(lè)觀。很多跡象表明，地方政府對(duì)于土地財(cái)政的依賴度不可能下降，只能是依賴方式的轉(zhuǎn)變。

大城市、特大城市將依舊是未來(lái)人口凈流入的目的地，類似于鐵路、軌道交通、城市基礎(chǔ)設(shè)施等大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和再造的規(guī)模，將會(huì)在未來(lái)多年維持高位。相應(yīng)地，城市及相關(guān)區(qū)域的公共服務(wù)設(shè)施會(huì)越來(lái)越完善，城市土地和房產(chǎn)等物業(yè)的價(jià)值將會(huì)越來(lái)越高。由于這些公共設(shè)施的公益性、民生性，不可能按照投資回收期計(jì)算的復(fù)合成本，制定消費(fèi)這些設(shè)施的市場(chǎng)價(jià)格。但是，由于政府因投入大量資金來(lái)建設(shè)、供給和維護(hù)這些公共設(shè)施而背負(fù)了巨額的債務(wù)，公共設(shè)施建設(shè)因受債務(wù)制約也無(wú)法持續(xù)。

在房產(chǎn)稅缺失的情況下，不可能按照“誰(shuí)受益、誰(shuí)負(fù)擔(dān)”的原則，向物業(yè)受益者征稅來(lái)為這些大型項(xiàng)目融資，最好的辦法就是按照“誰(shuí)投資、誰(shuí)受益”的原則來(lái)融資，投資的方式就是通過(guò)土地出讓，讓購(gòu)買土地和房產(chǎn)的主體為這些公共服務(wù)項(xiàng)目融資，并同時(shí)享受公共服務(wù)完善帶來(lái)的資產(chǎn)增值收益。事實(shí)上，這是一種公共服務(wù)設(shè)施的融資模式或土地財(cái)政模式的新變化。

近年來(lái)，鐵路(特別是高鐵)的開通運(yùn)營(yíng)，對(duì)于沿線城市都市圈的形成和城鎮(zhèn)化的推動(dòng)發(fā)揮了不可替代的推動(dòng)作用，對(duì)地方人口和資源積聚、房地產(chǎn)、旅游和招商等區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了巨大的拉動(dòng)作用。但是，短期內(nèi)政府高鐵投入的稅收效應(yīng)卻不明顯，而債務(wù)急速攀升，這種鐵路建設(shè)模式是不可持續(xù)的。

按照《關(guān)于支持鐵路建設(shè)實(shí)施土地綜合開發(fā)的意見》，如果能夠?qū)⑿吕翔F路站場(chǎng)讓鐵路建設(shè)方來(lái)開發(fā)，以出售和經(jīng)營(yíng)物業(yè)的形式來(lái)分享鐵路建設(shè)帶來(lái)的溢價(jià)收益，則不僅能夠?yàn)殍F路建設(shè)提供可持續(xù)的資金來(lái)源，而且極大地緩解了鐵路投資現(xiàn)金流收支期限失衡、流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)大、財(cái)政補(bǔ)貼效率低、政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出等問(wèn)題。在新型城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)、發(fā)展城市群、人口繼續(xù)向城市(鎮(zhèn))流動(dòng)的背景下，鐵路建設(shè)帶動(dòng)資源積聚、區(qū)域發(fā)展、城市建設(shè)的良性循環(huán)前景可期。

同時(shí)，政府在區(qū)域規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中的職能還將持續(xù)，這也是帶動(dòng)資源積聚、區(qū)域發(fā)展、城市建設(shè)的良性循環(huán)的又一種模式，也能夠采取上述新的土地融資模式。目前，一些大城市建設(shè)的新區(qū)，如廣州的南沙、天津的濱海、深圳的前海、鄭州的新鄭等地，之所以出現(xiàn)空城或建設(shè)滯后的現(xiàn)象，除了政府規(guī)劃落地不夠的原因外，這些區(qū)域承諾的基礎(chǔ)設(shè)施不到位是關(guān)鍵原因。事實(shí)上，政府在這些區(qū)域獲得的土地出讓金，應(yīng)該全部投入到這些區(qū)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這才符合區(qū)域規(guī)劃中土地投融資的特征。

在我國(guó)資本市場(chǎng)不發(fā)達(dá)，政府債券融資模式缺失，房產(chǎn)稅融資也不能在短期內(nèi)到位，而城市化快速推進(jìn)的背景下，政府又要承擔(dān)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的任務(wù)，土地財(cái)政是不得已的選擇。但是，只要土地財(cái)政發(fā)揮到位，土地財(cái)政仍具有重要意義。近年來(lái)，土地財(cái)政之所以被詬病，并非土地財(cái)政本身的問(wèn)題，一方面原因是土地財(cái)政收入被濫用，沒有真正用到公共服務(wù)設(shè)施上；另一方面就是政府公共職能范圍沒有合理界定，財(cái)政收入被用到一些城市廣場(chǎng)、博物館、會(huì)展中心、城市地標(biāo)等與公共服務(wù)設(shè)施關(guān)系不大的項(xiàng)目上。

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