建設(shè)村的探索與困惑：土地流轉(zhuǎn)模式路在何方

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 岳琦 發(fā)自冕寧、成都    

每經(jīng)記者 岳琦 發(fā)自冕寧、成都

自中央啟動(dòng)全面深化改革以來(lái)，農(nóng)村土地前所未有地牽動(dòng)著各路資本的目光，與土地流轉(zhuǎn)息息相關(guān)的農(nóng)民合作社亦備受矚目。土地流轉(zhuǎn)，誰(shuí)來(lái)主導(dǎo)？流轉(zhuǎn)給誰(shuí)？怎么流轉(zhuǎn)？錢從哪來(lái)？地作何用？在這些問題上，學(xué)界爭(zhēng)論不休。

1月14日，媒體曝出四川省涼山州冕寧縣建設(shè)村1300萬(wàn)元 “分紅”，令其名噪一時(shí)?！睹咳战?jīng)濟(jì)新聞》記者實(shí)地采訪發(fā)現(xiàn)，建設(shè)村土地流轉(zhuǎn)由具有資本實(shí)力的本村帶頭人設(shè)立的農(nóng)旺合作社主導(dǎo)，初步完成了對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)，且在流轉(zhuǎn)過(guò)程中維護(hù)了農(nóng)民的權(quán)益，但合作社的探索亦面臨諸多隱憂，對(duì)帶頭人圈錢、非法集資的質(zhì)疑也不絕于耳。

“實(shí)際上，這種能人治村的模式，全國(guó)各地都在探索?！敝袊?guó)社科院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，因?yàn)檗r(nóng)村是一個(gè)封閉的體系，有資本、有能力的本地人能夠更快地融入當(dāng)?shù)剡@種社會(huì)體系。

建設(shè)村對(duì)村民互助的 “內(nèi)置金融”模式進(jìn)行了一定的探索，但同時(shí)也面臨著巨大的考驗(yàn)，資本下鄉(xiāng)式的外部模式也存在著一些問題。長(zhǎng)期研究“三農(nóng)問題”的學(xué)者李昌平力挺內(nèi)置金融模式，并稱這將是中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要方式。

建設(shè)村探索投資非農(nóng)產(chǎn)業(yè)

經(jīng)過(guò)數(shù)日調(diào)查，記者發(fā)現(xiàn)建設(shè)村合作社土地流轉(zhuǎn)的模式確有一些創(chuàng)新之處，其土地流轉(zhuǎn)效率及農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果也足以旁證。

建設(shè)村農(nóng)旺合作社發(fā)起人金洪元為當(dāng)?shù)刂綘I(yíng)企業(yè)主，同時(shí)任建設(shè)村村支書。在該合作社設(shè)立之初，金洪元等人為取得農(nóng)戶信任，以個(gè)人名義拿出1000萬(wàn)元注冊(cè)股本金作為對(duì)農(nóng)戶的 “風(fēng)險(xiǎn)保證金”；為了提高農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，他甚至做出年息收益20%的承諾。

隨著合作社資金規(guī)模的擴(kuò)大和土地流轉(zhuǎn)需求加大，農(nóng)旺合作社探索投資非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，如建設(shè)沙場(chǎng)、水電站等，并通過(guò)“特殊方式”保證4年內(nèi)的固定收益回報(bào)。這進(jìn)一步刺激了村民的土地流轉(zhuǎn)和投資熱情。

通過(guò)這種模式，建設(shè)村在3年時(shí)間內(nèi)，就基本完成了全村土地的流轉(zhuǎn)和村民入社。

能夠在幾年時(shí)間內(nèi)完成土地流轉(zhuǎn)并培育出諸多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，尤其是村民幾乎沒有產(chǎn)生抵制和抗拒的情緒，在全國(guó)土地流轉(zhuǎn)中都實(shí)屬不易。

土地流轉(zhuǎn)之后，通常都面臨如何產(chǎn)生效益的問題。建設(shè)村并沒有走“賣地”的道路，而是通過(guò)多元產(chǎn)業(yè)投資，保證了農(nóng)地效益過(guò)渡期的平穩(wěn)發(fā)展，從而使農(nóng)地在幾年積蓄之后產(chǎn)生規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的高效益，同時(shí)也建立和培育了合作社整體風(fēng)險(xiǎn)抵抗能力。

值得注意的是，據(jù)建設(shè)村村民及金洪元介紹，早在上世紀(jì)90年代，金洪元即帶領(lǐng)當(dāng)?shù)厍鄩涯陝趧?dòng)力外出包工務(wù)工，人數(shù)最多時(shí)達(dá)到400多人，經(jīng)過(guò)十幾年的發(fā)展，金洪元實(shí)現(xiàn)了個(gè)人財(cái)富積累和經(jīng)驗(yàn)增長(zhǎng)，而建設(shè)村村民亦較同地區(qū)農(nóng)民更具開放理念和資金積累。

通過(guò)農(nóng)村勞動(dòng)力外出務(wù)工進(jìn)行原始積累，再回村開展土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)之后進(jìn)一步解放農(nóng)村勞動(dòng)力。建設(shè)村在這個(gè)意義上實(shí)現(xiàn)了一個(gè)循環(huán)。而在建設(shè)村土地流轉(zhuǎn)中，金洪元及大多村民的資本積累發(fā)揮了決定性的作用。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村土地不再需要太多勞動(dòng)力，更多精壯勞力可外出務(wù)工或就地務(wù)工，又形成農(nóng)村家庭的一個(gè)重要收入來(lái)源。

能人治村易出濫用資金問題

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，農(nóng)旺合作社的發(fā)展依賴于發(fā)起人金洪元等人的資金、資源和能力，合作社的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與金洪元等人的個(gè)人產(chǎn)業(yè)存在大量的關(guān)聯(lián)交易，一旦出現(xiàn)人員變故，合作社發(fā)展將面臨嚴(yán)重打擊。

對(duì)此，李國(guó)祥表示，山東、天津等地政府部門都在積極尋找 “能人”回鄉(xiāng)治村。但這種模式較為依賴“能人”的公信力和道德誠(chéng)信，此外如果封閉性不好，也容易出現(xiàn)超范圍募資、濫用資金等問題。

雖然目前建設(shè)村集資范圍僅限于本村人員，投資主要以本村企業(yè)經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目為主，兩者都具有一定封閉性，但可能出現(xiàn)的資金管理問題亦值得注意。李國(guó)祥也表示，隨著資金量的增大，如果合作社不規(guī)范操作，控制其封閉性，很容易產(chǎn)生問題。

此外，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者在建設(shè)村了解到，農(nóng)旺合作社并沒有專業(yè)財(cái)務(wù)人員，也不具備專業(yè)財(cái)務(wù)管理能力，只是以流水賬的形式進(jìn)行財(cái)務(wù)管理。就農(nóng)旺合作社的管理模式而言，沒有實(shí)現(xiàn)專業(yè)化的管理運(yùn)營(yíng)。

農(nóng)旺合作社一位負(fù)責(zé)人金甌對(duì)記者表示，他們已經(jīng)意識(shí)到管理的問題，也準(zhǔn)備在近期引入專業(yè)的財(cái)務(wù)人員和管理人員，同時(shí)按照規(guī)范的財(cái)務(wù)和管理制度規(guī)范合作社的運(yùn)營(yíng)。

但對(duì)于農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō)，引入專業(yè)人才并不是一件容易的事。隨著建設(shè)村專業(yè)化的發(fā)展，其人才短缺問題突出。“村里的招聘工作做了很久，但農(nóng)村的環(huán)境對(duì)人才的吸引力不足，即便工資高也沒用，”建設(shè)村文書朱宗虎對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，“農(nóng)村工作環(huán)境復(fù)雜，人情關(guān)系固化，這些都很難解決，只能想辦法盡量留住本村畢業(yè)的大學(xué)生。”

此外，建設(shè)村通過(guò)投資方式，將專業(yè)合作社組織起來(lái)也值得商榷。農(nóng)民合作社大多為小規(guī)模的經(jīng)濟(jì)組織，試圖要解決農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的問題，顯然不具有明顯優(yōu)勢(shì)。而已經(jīng)有個(gè)別地方能夠注冊(cè)聯(lián)社，把多家農(nóng)民專業(yè)合作社集中起來(lái)，整合品牌、統(tǒng)一營(yíng)銷。

據(jù)記者了解，農(nóng)旺合作社與其宣傳的旗下各個(gè)產(chǎn)業(yè)組織的關(guān)系，實(shí)則通過(guò)另一種渠道實(shí)現(xiàn)聯(lián)合。建設(shè)養(yǎng)殖專業(yè)合作社、種植專業(yè)合作社及沙場(chǎng)、水電站與農(nóng)旺合作社在法律上只是投資對(duì)象與投資者的關(guān)系。因農(nóng)旺合作社與上述機(jī)構(gòu)法人存在重合，故對(duì)外統(tǒng)稱沙場(chǎng)等為合作社旗下產(chǎn)業(yè)。

資本下鄉(xiāng)VS內(nèi)置金融

何為土地流轉(zhuǎn)的最佳 “途徑”？國(guó)內(nèi)多地早已展開了一些自發(fā)性的探索與實(shí)驗(yàn)?！睹咳战?jīng)濟(jì)新聞》記者通過(guò)梳理發(fā)現(xiàn)，從目前國(guó)內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的探索實(shí)踐來(lái)看，主要包括“內(nèi)生式”和“外部資本撬動(dòng)”兩大類。

早在數(shù)年前就已經(jīng)在探索的益陽(yáng)模式，就充分借助了資本的力量。

公開信息顯示，湖南省益陽(yáng)市從2009年起探索土地信托流轉(zhuǎn)模式，通過(guò)“政府信托”的方式將農(nóng)戶分散的土地流轉(zhuǎn)集中起來(lái)，再以合同方式租賃給農(nóng)業(yè)公司或大戶，這種政府扮演“中間人”角色的模式，希冀通過(guò)此種方式解決傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)中雙方屢屢違約的難題。

益陽(yáng)當(dāng)?shù)氐囊晃还賳T曾向媒體表示，“益陽(yáng)模式”有三方面特點(diǎn)：一是通過(guò)“三角形”關(guān)系形成了更為穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)契約關(guān)系，農(nóng)民把承包經(jīng)營(yíng)權(quán)信托給政府后，在隨意退出方面受到制約；二是政府作為中間人，積極發(fā)揮整合項(xiàng)目、提高土地資源利用效益等功能；三是可以兼顧多方面利益特別是保障農(nóng)民利益，而且這種信托關(guān)系可以繼承，具有穩(wěn)定和長(zhǎng)期的特性。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，“益陽(yáng)模式”中亦存隱憂：隨著土地收益不斷提高，與土地相關(guān)的糾紛越來(lái)越多，在土地流轉(zhuǎn)中如何做好各種矛盾化解，從體制機(jī)制上保障農(nóng)民的權(quán)益？經(jīng)濟(jì)波動(dòng)中可能出現(xiàn)大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，如何解決他們的隱性失業(yè)和生活保障問題？如何解決流轉(zhuǎn)費(fèi)用過(guò)低的問題？如何防止融資造血功能缺失？

值得注意的是，益陽(yáng)似乎也已意識(shí)到存在的問題。據(jù)新華社報(bào)道稱，益陽(yáng)市陸續(xù)出臺(tái)了一些針對(duì)性措施，其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是土地確權(quán)。

長(zhǎng)期致力于土地流轉(zhuǎn)研究的“三農(nóng)問題”專家王世渝就力挺資本下鄉(xiāng)?！赌戏街苣吩跏烙宓脑挿Q，只有這樣“知識(shí)和技術(shù)才會(huì)去農(nóng)村，才能帶去新的種植、經(jīng)營(yíng)和管理模式”。而資本下鄉(xiāng)，瓶頸在土地制度。解決土地問題，相比訂單農(nóng)業(yè)、土地租賃、土地入股這類傳統(tǒng)模式，“信托是最好的方法”。

王世渝認(rèn)為，遍觀全世界的土地制度，“土地信托流轉(zhuǎn)是中國(guó)當(dāng)今環(huán)境下最好的模式”，他力挺資本下鄉(xiāng)推動(dòng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，輔之以外部金融。在他看來(lái)，應(yīng)該“推動(dòng)整個(gè)農(nóng)村全面金融服務(wù)體系的建立”，包括銀行、信托、證券等各種金融服務(wù)。

如今，資本大鱷們對(duì)土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出了濃厚的興趣?！爸行拧まr(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)集合信托計(jì)劃1301期”已于2013年10月10日正式成立，委托方為安徽省宿州市埇橋區(qū)人民政府，而所涉的可流轉(zhuǎn)面積是5400畝。

同樣是在2009年，“三農(nóng)問題”專家李昌平卻在河南省信陽(yáng)市郝堂村開始試驗(yàn)另外一種截然不同的土地流轉(zhuǎn)路徑。在解決“農(nóng)地流轉(zhuǎn)給誰(shuí)、怎么流轉(zhuǎn)、錢從哪來(lái)”的問題上，李昌平主張效仿臺(tái)灣地區(qū)農(nóng)會(huì)制度，主要通過(guò)“內(nèi)置金融”在村莊內(nèi)部解決。建設(shè)村的模式某種程度上亦屬于村社資金互助，即“內(nèi)生機(jī)制”。

《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者注意到，“內(nèi)生機(jī)制”的建立，某種程度上依賴村干部等帶頭人的道德自省和執(zhí)行能力。如何建立起一個(gè)有效的監(jiān)督制約體系顯得尤為重要。

最近幾年，農(nóng)村合作社在國(guó)內(nèi)如雨后春筍般涌現(xiàn)出來(lái)。公開數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)的數(shù)量在2012年底就已經(jīng)超過(guò)68萬(wàn)家。

然而，李昌平向《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者介紹稱，2006年起國(guó)家開始允許做資金互助社，但截至2013年7月只批了49家。

“跑路事件”引起流轉(zhuǎn)紛爭(zhēng)

在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，亦時(shí)常有一些負(fù)面案例暴露出來(lái)。

據(jù)中國(guó)之聲 《新聞縱橫》2014年1月23日?qǐng)?bào)道，從2013年初開始，江蘇省鹽城市亭湖區(qū)內(nèi)陸續(xù)有多家農(nóng)民資金互助合作社人去錢空，眾多儲(chǔ)戶的存款也無(wú)法兌付。

并且，在外來(lái)社會(huì)資本進(jìn)入農(nóng)村時(shí)，也會(huì)出現(xiàn)農(nóng)戶利益無(wú)法保障的問題。據(jù)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者此前獨(dú)家報(bào)道，曾經(jīng)的“先進(jìn)典型”山東棗莊市陰平鎮(zhèn)銀苗糧食種植專業(yè)合作社及其理事長(zhǎng)邵長(zhǎng)寶，身背1090畝土地流轉(zhuǎn)抵押貸款跑路。

“大戶”邵長(zhǎng)寶成了當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地抵押貸款的“跑路第一人”。留在他身后的是80萬(wàn)元的農(nóng)民工資和300萬(wàn)元的土地融資債務(wù)，以及被扣押在銀行的金陵寺村1000多畝土地使用權(quán)證。

農(nóng)業(yè)部相關(guān)人士此前接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者采訪時(shí)指出，針對(duì)工商企業(yè)長(zhǎng)時(shí)間、大面積租賃農(nóng)戶承包地導(dǎo)致的‘非農(nóng)化’和‘非糧化’問題，歷年的中央一號(hào)文件都提出了加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)、保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)主體地位等政策要求。

對(duì)此，李昌平對(duì)《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，外來(lái)資本不會(huì)真正考慮農(nóng)民的利益。他認(rèn)為，今后中國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該主要依靠?jī)?nèi)置金融方式，并限制外部金融資本的進(jìn)入。

中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所所長(zhǎng)嚴(yán)瑞珍對(duì) 《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者表示，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，無(wú)論哪個(gè)主體，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)問題都很難避免，主要還是要讓經(jīng)營(yíng)主體有收益，同時(shí)能夠獲得金融、技術(shù)等方面的支持。

十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提到，引導(dǎo)企業(yè)工商資本到農(nóng)村發(fā)展合適的種養(yǎng)業(yè)，同時(shí)要防止資本進(jìn)行非農(nóng)化生產(chǎn)。近日剛剛出爐的中央一號(hào)文件指出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長(zhǎng)久不變，在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資。

此前，中農(nóng)辦副主任陳錫文也表示，“現(xiàn)在沒有多少人是愿意到農(nóng)村租了土地繼續(xù)種糧的，很多土地被轉(zhuǎn)租之后非糧化、非農(nóng)化的現(xiàn)象必須要被遏制。”針對(duì)土地流轉(zhuǎn)要有規(guī)矩，要有底線。