建設(shè)村的探索與困惑：土地流轉(zhuǎn)模式路在何方

每經(jīng)記者 岳琦 發(fā)自冕寧、成都

自中央啟動全面深化改革以來，農(nóng)村土地前所未有地牽動著各路資本的目光，與土地流轉(zhuǎn)息息相關(guān)的農(nóng)民合作社亦備受矚目。土地流轉(zhuǎn)，誰來主導(dǎo)？流轉(zhuǎn)給誰？怎么流轉(zhuǎn)？錢從哪來？地作何用？在這些問題上，學(xué)界爭論不休。

1月14日，媒體曝出四川省涼山州冕寧縣建設(shè)村1300萬元 “分紅”，令其名噪一時?！睹咳战?jīng)濟新聞》記者實地采訪發(fā)現(xiàn)，建設(shè)村土地流轉(zhuǎn)由具有資本實力的本村帶頭人設(shè)立的農(nóng)旺合作社主導(dǎo)，初步完成了對農(nóng)地流轉(zhuǎn)，且在流轉(zhuǎn)過程中維護了農(nóng)民的權(quán)益，但合作社的探索亦面臨諸多隱憂，對帶頭人圈錢、非法集資的質(zhì)疑也不絕于耳。

“實際上，這種能人治村的模式，全國各地都在探索?！敝袊缈圃恨r(nóng)村發(fā)展研究所研究員李國祥對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，因為農(nóng)村是一個封閉的體系，有資本、有能力的本地人能夠更快地融入當(dāng)?shù)剡@種社會體系。

建設(shè)村對村民互助的 “內(nèi)置金融”模式進行了一定的探索，但同時也面臨著巨大的考驗，資本下鄉(xiāng)式的外部模式也存在著一些問題。長期研究“三農(nóng)問題”的學(xué)者李昌平力挺內(nèi)置金融模式，并稱這將是中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要方式。

建設(shè)村探索投資非農(nóng)產(chǎn)業(yè)

經(jīng)過數(shù)日調(diào)查，記者發(fā)現(xiàn)建設(shè)村合作社土地流轉(zhuǎn)的模式確有一些創(chuàng)新之處，其土地流轉(zhuǎn)效率及農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展成果也足以旁證。

建設(shè)村農(nóng)旺合作社發(fā)起人金洪元為當(dāng)?shù)刂綘I企業(yè)主，同時任建設(shè)村村支書。在該合作社設(shè)立之初，金洪元等人為取得農(nóng)戶信任，以個人名義拿出1000萬元注冊股本金作為對農(nóng)戶的 “風(fēng)險保證金”；為了提高農(nóng)戶參與土地流轉(zhuǎn)的積極性，他甚至做出年息收益20%的承諾。

隨著合作社資金規(guī)模的擴大和土地流轉(zhuǎn)需求加大，農(nóng)旺合作社探索投資非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，如建設(shè)沙場、水電站等，并通過“特殊方式”保證4年內(nèi)的固定收益回報。這進一步刺激了村民的土地流轉(zhuǎn)和投資熱情。

通過這種模式，建設(shè)村在3年時間內(nèi)，就基本完成了全村土地的流轉(zhuǎn)和村民入社。

能夠在幾年時間內(nèi)完成土地流轉(zhuǎn)并培育出諸多農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，尤其是村民幾乎沒有產(chǎn)生抵制和抗拒的情緒，在全國土地流轉(zhuǎn)中都實屬不易。

土地流轉(zhuǎn)之后，通常都面臨如何產(chǎn)生效益的問題。建設(shè)村并沒有走“賣地”的道路，而是通過多元產(chǎn)業(yè)投資，保證了農(nóng)地效益過渡期的平穩(wěn)發(fā)展，從而使農(nóng)地在幾年積蓄之后產(chǎn)生規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化的高效益，同時也建立和培育了合作社整體風(fēng)險抵抗能力。

值得注意的是，據(jù)建設(shè)村村民及金洪元介紹，早在上世紀(jì)90年代，金洪元即帶領(lǐng)當(dāng)?shù)厍鄩涯陝趧恿ν獬霭?wù)工，人數(shù)最多時達(dá)到400多人，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，金洪元實現(xiàn)了個人財富積累和經(jīng)驗增長，而建設(shè)村村民亦較同地區(qū)農(nóng)民更具開放理念和資金積累。

通過農(nóng)村勞動力外出務(wù)工進行原始積累，再回村開展土地流轉(zhuǎn)，流轉(zhuǎn)之后進一步解放農(nóng)村勞動力。建設(shè)村在這個意義上實現(xiàn)了一個循環(huán)。而在建設(shè)村土地流轉(zhuǎn)中，金洪元及大多村民的資本積累發(fā)揮了決定性的作用。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)后，農(nóng)村土地不再需要太多勞動力，更多精壯勞力可外出務(wù)工或就地務(wù)工，又形成農(nóng)村家庭的一個重要收入來源。

能人治村易出濫用資金問題

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，農(nóng)旺合作社的發(fā)展依賴于發(fā)起人金洪元等人的資金、資源和能力，合作社的產(chǎn)業(yè)發(fā)展與金洪元等人的個人產(chǎn)業(yè)存在大量的關(guān)聯(lián)交易，一旦出現(xiàn)人員變故，合作社發(fā)展將面臨嚴(yán)重打擊。

對此，李國祥表示，山東、天津等地政府部門都在積極尋找 “能人”回鄉(xiāng)治村。但這種模式較為依賴“能人”的公信力和道德誠信，此外如果封閉性不好，也容易出現(xiàn)超范圍募資、濫用資金等問題。

雖然目前建設(shè)村集資范圍僅限于本村人員，投資主要以本村企業(yè)經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)項目為主，兩者都具有一定封閉性，但可能出現(xiàn)的資金管理問題亦值得注意。李國祥也表示，隨著資金量的增大，如果合作社不規(guī)范操作，控制其封閉性，很容易產(chǎn)生問題。

此外，《每日經(jīng)濟新聞》記者在建設(shè)村了解到，農(nóng)旺合作社并沒有專業(yè)財務(wù)人員，也不具備專業(yè)財務(wù)管理能力，只是以流水賬的形式進行財務(wù)管理。就農(nóng)旺合作社的管理模式而言，沒有實現(xiàn)專業(yè)化的管理運營。

農(nóng)旺合作社一位負(fù)責(zé)人金甌對記者表示，他們已經(jīng)意識到管理的問題，也準(zhǔn)備在近期引入專業(yè)的財務(wù)人員和管理人員，同時按照規(guī)范的財務(wù)和管理制度規(guī)范合作社的運營。

但對于農(nóng)村地區(qū)來說，引入專業(yè)人才并不是一件容易的事。隨著建設(shè)村專業(yè)化的發(fā)展，其人才短缺問題突出?！按謇锏恼衅腹ぷ髯隽撕芫茫r(nóng)村的環(huán)境對人才的吸引力不足，即便工資高也沒用，”建設(shè)村文書朱宗虎對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，“農(nóng)村工作環(huán)境復(fù)雜，人情關(guān)系固化，這些都很難解決，只能想辦法盡量留住本村畢業(yè)的大學(xué)生?！?/p>

此外，建設(shè)村通過投資方式，將專業(yè)合作社組織起來也值得商榷。農(nóng)民合作社大多為小規(guī)模的經(jīng)濟組織，試圖要解決農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力的問題，顯然不具有明顯優(yōu)勢。而已經(jīng)有個別地方能夠注冊聯(lián)社，把多家農(nóng)民專業(yè)合作社集中起來，整合品牌、統(tǒng)一營銷。

據(jù)記者了解，農(nóng)旺合作社與其宣傳的旗下各個產(chǎn)業(yè)組織的關(guān)系，實則通過另一種渠道實現(xiàn)聯(lián)合。建設(shè)養(yǎng)殖專業(yè)合作社、種植專業(yè)合作社及沙場、水電站與農(nóng)旺合作社在法律上只是投資對象與投資者的關(guān)系。因農(nóng)旺合作社與上述機構(gòu)法人存在重合，故對外統(tǒng)稱沙場等為合作社旗下產(chǎn)業(yè)。

資本下鄉(xiāng)VS內(nèi)置金融

何為土地流轉(zhuǎn)的最佳 “途徑”？國內(nèi)多地早已展開了一些自發(fā)性的探索與實驗。《每日經(jīng)濟新聞》記者通過梳理發(fā)現(xiàn)，從目前國內(nèi)土地流轉(zhuǎn)的探索實踐來看，主要包括“內(nèi)生式”和“外部資本撬動”兩大類。

早在數(shù)年前就已經(jīng)在探索的益陽模式，就充分借助了資本的力量。

公開信息顯示，湖南省益陽市從2009年起探索土地信托流轉(zhuǎn)模式，通過“政府信托”的方式將農(nóng)戶分散的土地流轉(zhuǎn)集中起來，再以合同方式租賃給農(nóng)業(yè)公司或大戶，這種政府扮演“中間人”角色的模式，希冀通過此種方式解決傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)中雙方屢屢違約的難題。

益陽當(dāng)?shù)氐囊晃还賳T曾向媒體表示，“益陽模式”有三方面特點：一是通過“三角形”關(guān)系形成了更為穩(wěn)定的土地流轉(zhuǎn)契約關(guān)系，農(nóng)民把承包經(jīng)營權(quán)信托給政府后，在隨意退出方面受到制約；二是政府作為中間人，積極發(fā)揮整合項目、提高土地資源利用效益等功能；三是可以兼顧多方面利益特別是保障農(nóng)民利益，而且這種信托關(guān)系可以繼承，具有穩(wěn)定和長期的特性。

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，“益陽模式”中亦存隱憂：隨著土地收益不斷提高，與土地相關(guān)的糾紛越來越多，在土地流轉(zhuǎn)中如何做好各種矛盾化解，從體制機制上保障農(nóng)民的權(quán)益？經(jīng)濟波動中可能出現(xiàn)大量農(nóng)民工返鄉(xiāng)，如何解決他們的隱性失業(yè)和生活保障問題？如何解決流轉(zhuǎn)費用過低的問題？如何防止融資造血功能缺失？

值得注意的是，益陽似乎也已意識到存在的問題。據(jù)新華社報道稱，益陽市陸續(xù)出臺了一些針對性措施，其中一項重要內(nèi)容就是土地確權(quán)。

長期致力于土地流轉(zhuǎn)研究的“三農(nóng)問題”專家王世渝就力挺資本下鄉(xiāng)。《南方周末》援引王世渝的話稱，只有這樣“知識和技術(shù)才會去農(nóng)村，才能帶去新的種植、經(jīng)營和管理模式”。而資本下鄉(xiāng)，瓶頸在土地制度。解決土地問題，相比訂單農(nóng)業(yè)、土地租賃、土地入股這類傳統(tǒng)模式，“信托是最好的方法”。

王世渝認(rèn)為，遍觀全世界的土地制度，“土地信托流轉(zhuǎn)是中國當(dāng)今環(huán)境下最好的模式”，他力挺資本下鄉(xiāng)推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，輔之以外部金融。在他看來，應(yīng)該“推動整個農(nóng)村全面金融服務(wù)體系的建立”，包括銀行、信托、證券等各種金融服務(wù)。

如今，資本大鱷們對土地流轉(zhuǎn)表現(xiàn)出了濃厚的興趣。“中信·農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)集合信托計劃1301期”已于2013年10月10日正式成立，委托方為安徽省宿州市埇橋區(qū)人民政府，而所涉的可流轉(zhuǎn)面積是5400畝。

同樣是在2009年，“三農(nóng)問題”專家李昌平卻在河南省信陽市郝堂村開始試驗另外一種截然不同的土地流轉(zhuǎn)路徑。在解決“農(nóng)地流轉(zhuǎn)給誰、怎么流轉(zhuǎn)、錢從哪來”的問題上，李昌平主張效仿臺灣地區(qū)農(nóng)會制度，主要通過“內(nèi)置金融”在村莊內(nèi)部解決。建設(shè)村的模式某種程度上亦屬于村社資金互助，即“內(nèi)生機制”。

《每日經(jīng)濟新聞》記者注意到，“內(nèi)生機制”的建立，某種程度上依賴村干部等帶頭人的道德自省和執(zhí)行能力。如何建立起一個有效的監(jiān)督制約體系顯得尤為重要。

最近幾年，農(nóng)村合作社在國內(nèi)如雨后春筍般涌現(xiàn)出來。公開數(shù)據(jù)顯示，全國的數(shù)量在2012年底就已經(jīng)超過68萬家。

然而，李昌平向《每日經(jīng)濟新聞》記者介紹稱，2006年起國家開始允許做資金互助社，但截至2013年7月只批了49家。

“跑路事件”引起流轉(zhuǎn)紛爭

在土地流轉(zhuǎn)過程中，亦時常有一些負(fù)面案例暴露出來。

據(jù)中國之聲 《新聞縱橫》2014年1月23日報道，從2013年初開始，江蘇省鹽城市亭湖區(qū)內(nèi)陸續(xù)有多家農(nóng)民資金互助合作社人去錢空，眾多儲戶的存款也無法兌付。

并且，在外來社會資本進入農(nóng)村時，也會出現(xiàn)農(nóng)戶利益無法保障的問題。據(jù)《每日經(jīng)濟新聞》記者此前獨家報道，曾經(jīng)的“先進典型”山東棗莊市陰平鎮(zhèn)銀苗糧食種植專業(yè)合作社及其理事長邵長寶，身背1090畝土地流轉(zhuǎn)抵押貸款跑路。

“大戶”邵長寶成了當(dāng)?shù)亓鬓D(zhuǎn)土地抵押貸款的“跑路第一人”。留在他身后的是80萬元的農(nóng)民工資和300萬元的土地融資債務(wù)，以及被扣押在銀行的金陵寺村1000多畝土地使用權(quán)證。

農(nóng)業(yè)部相關(guān)人士此前接受《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時指出，針對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包地導(dǎo)致的‘非農(nóng)化’和‘非糧化’問題，歷年的中央一號文件都提出了加強土地流轉(zhuǎn)管理和服務(wù)、保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)主體地位等政策要求。

對此，李昌平對《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，外來資本不會真正考慮農(nóng)民的利益。他認(rèn)為，今后中國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)應(yīng)該主要依靠內(nèi)置金融方式，并限制外部金融資本的進入。

中國人民大學(xué)農(nóng)村發(fā)展研究所所長嚴(yán)瑞珍對 《每日經(jīng)濟新聞》記者表示，在市場經(jīng)濟下，無論哪個主體，農(nóng)地經(jīng)營風(fēng)險問題都很難避免，主要還是要讓經(jīng)營主體有收益，同時能夠獲得金融、技術(shù)等方面的支持。

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提到，引導(dǎo)企業(yè)工商資本到農(nóng)村發(fā)展合適的種養(yǎng)業(yè)，同時要防止資本進行非農(nóng)化生產(chǎn)。近日剛剛出爐的中央一號文件指出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營權(quán)向金融機構(gòu)抵押融資。

此前，中農(nóng)辦副主任陳錫文也表示，“現(xiàn)在沒有多少人是愿意到農(nóng)村租了土地繼續(xù)種糧的，很多土地被轉(zhuǎn)租之后非糧化、非農(nóng)化的現(xiàn)象必須要被遏制?！贬槍ν恋亓鬓D(zhuǎn)要有規(guī)矩，要有底線。