未強調(diào)“地方” 審計署將全面審計政府債

每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京    

每經(jīng)記者 金微 發(fā)自北京

時隔兩年，政府性債務(wù)再次迎來大摸底。昨天（7月28日），審計署官方網(wǎng)站發(fā)布一則簡短消息稱，根據(jù)國務(wù)院要求，審計署將組織全國審計機關(guān)對政府性債務(wù)進行審計。新華社引用業(yè)內(nèi)人士的分析稱，這次審計署并未強調(diào)“地方”，預(yù)計將對中央和地方政府性債務(wù)首次進行全面審計。

此前有消息稱，為了對全國政府性債務(wù)進行審計，審計署暫停所有項目并開始培訓(xùn)，下周開始進駐各省區(qū)市。

審計署審計科研所有關(guān)人士向《每日經(jīng)濟新聞》記者否認(rèn)了暫停所有項目的說法。民生證券研究院副院長管清友表示，審計署審計地方債務(wù)，屬于正常審計，也是落實總理視察的要求，沒必要過度解讀。摸清家底，很有必要，地方債務(wù)有風(fēng)險，但過分渲染也不客觀。

專家稱涉及五級政府/

上周末，審計人員有些忙。多名地市縣審計人員證實自己參加審計署債務(wù)審計培訓(xùn)，一名廣西地方審計人員發(fā)微博稱：我美好的周末又獻給了“全國政府性債務(wù)審計培訓(xùn)”。

今年6月，審計署剛發(fā)布了區(qū)域地方債抽查報告——公布了36個地方政府2011年以來政府性債務(wù)的審計情況。截至2012年底，上述地方政府債務(wù)余額達到3.85萬億元，兩年以來增長了12.94%，其中16個地區(qū)債務(wù)率超過100%，凸顯了部分地區(qū)地方政府債務(wù)過高的隱憂，以及一些地方政府盲目舉債的情況。

關(guān)于地方債最全面的審計報告在2011年公布，截至2010年底，全國省、市、縣三級地方政府負(fù)有償還責(zé)任、擔(dān)保責(zé)任和救助責(zé)任的債務(wù)余額約10.7萬億元。據(jù)介紹，為了完成2011年的審計工作，審計署動用了4.13萬名審計人員。

專家預(yù)計此次審計時間也將為兩三個月。審計署審計科研所研究員杜相乾在接受 《每日經(jīng)濟新聞》記者采訪時說，審計署的審計原則是按照“見賬、見人、見物，逐筆、逐項審核”，上次審計共用了4萬多人，這次審計所需要的人員“可以參照4.17萬這個數(shù)據(jù)”。

杜相乾表示，審計署停了所有項目“顯然是不科學(xué)的說法，比如對華潤宋林的審計尚未結(jié)束的話，肯定不能停。”另外，多位分析人士指出，這次審計的范圍將擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，依據(jù)是“政府性債務(wù)，而非地方政府性債務(wù)”。海通證券首席宏觀債券研究員表示，審計署將對中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府性債務(wù)進行摸底，比2010審計增加鄉(xiāng)級債。

除了擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，還涉及中央政府部門，如果屬實，這將是審計署歷史上規(guī)模最大的一次專項審計。不過，杜相乾說，審計署并沒有公布審計方案，鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)審計到目前為止還是傳言，另外中央一級賬目比較清楚，會不會審計不好說。

部分地方政府“借新還舊”

廣東省社會科學(xué)綜合開發(fā)研究中心主任黎友煥在接受《每日經(jīng)濟新聞》采訪時說，有些地方債是表外業(yè)務(wù)，也有地方政府瞞報或者少報，這次審計應(yīng)該從制度上杜絕這種現(xiàn)象，需要全面清查各地實際發(fā)生的地方債務(wù)和財政收支情況，清除危機隱患。“不少地方債主要是投資到地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，很多項目效益不明顯，甚至沒有效益，這也給地方債的償還留下了巨大隱患。”對于中國地方政府債務(wù)規(guī)模，目前有很多種說法，除了2011年審計署公布的10.7萬億元外，今年5月份，國家審計署副審計長董大勝估計，目前各級政府總債務(wù)規(guī)模在15萬億至18萬億元；而財政部原部長項懷誠此前估計的數(shù)字是超過20萬億元。

隨著中央政府采取了多種手段嚴(yán)控地方債務(wù)，各地又采取更為隱蔽，甚至是以不計成本的方式尋求債務(wù)援助。如審計署6月的報告稱，審計查出的地方政府變相舉債融資資金，占這些地區(qū)兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%，變相舉債融資的手段“多元化”，不僅包括信托貸款、融資租賃、售后回租，還發(fā)行理財產(chǎn)品、BT（建設(shè)-移交）、墊資施工，甚至違規(guī)集資。

地方政府一般通過向投融資平臺注入土地資源來獲得銀行貸款，以城市土地未來預(yù)期的出讓收入作為地方債的還款來源和保障。但是當(dāng)土地市場低迷時，地方政府如何還錢就成了問題。

今年，首批地方政府發(fā)行的債券中，約有1/3用于償還到期地方債，部分地方政府陷入發(fā)新債還舊債循環(huán)中。黎友煥說，一些地方政府如果按照國際通行做法早就破產(chǎn)了，一些地區(qū)的財政收入甚至償還利息都困難，而且地方債已經(jīng)通過賣地償還方式綁架了房地產(chǎn)和地方經(jīng)濟發(fā)展，進而綁架了實體企業(yè)、銀行等市場主體，一旦資金鏈斷裂，金融危機將隨即發(fā)生。

改革貨幣發(fā)行可解決地方債？

今年5月，國際評級機構(gòu)惠譽將中國的長期本幣信用評級從AA-降至A+，理由是擔(dān)心政府債務(wù)膨脹及影子銀行擴張損害金融穩(wěn)定。最近，國際評級機構(gòu)穆迪表示，預(yù)計中國地方債下半年到期后有違約風(fēng)險。

審計署這次全國清查地方債，無疑增加了公眾的憂慮情緒。管清友則認(rèn)為，地方債務(wù)有風(fēng)險，但過分渲染也不客觀，摸清家底很有必要。“融資平臺會管得嚴(yán)格，也是為符合條件的地方發(fā)債做準(zhǔn)備，有保有控，逐漸釋放風(fēng)險，才是理性選擇。”

相關(guān)專家表示，這次啟動全面審計工作，也是為了出臺更好的對策，但需要警惕市場風(fēng)險。黎友煥說，銀監(jiān)局暫停融資信托發(fā)行，要密切注意風(fēng)險發(fā)生，特別要注意不能完全掐斷融資信托發(fā)行，既要縮也不能斷，要清楚有些地方已經(jīng)是以發(fā)新債來還舊債了，一旦斷奶危機可能即刻就發(fā)生，而且引發(fā)傳染性連鎖反應(yīng)，這才是最危險的，“如果下手太狠，由資金鏈斷裂引發(fā)的危機便馬上發(fā)生。”

有研究資料表明，絕大部分地方債的償還是以拍地方式，但很快就形成風(fēng)險怪圈：地價提高導(dǎo)致房價上漲，房價上漲擠壓實體經(jīng)濟和消費拉動力，最后是地方政府、銀行、房企、實體經(jīng)濟等市場主體和社會組織全面捆綁，而且泡沫越來越大，金融風(fēng)險越來越近，處理難度越來越大。

未來拿什么來償還債務(wù)？有學(xué)者總結(jié)了幾條思路：出售國有資產(chǎn)、開征房產(chǎn)稅、利用財政資金擔(dān)保融資以及借新還舊等。不過，也有學(xué)者提出了地方債的解決可寄望于貨幣發(fā)行改革。中國社科院研究員劉海波認(rèn)為，在現(xiàn)代經(jīng)濟當(dāng)中，財政赤字會越來越大，這本來就是貨幣發(fā)行的途徑，中國基礎(chǔ)貨幣根本沒有通過這個途徑，而是通過外匯占款。“在主權(quán)貨幣體制的國家，基礎(chǔ)貨幣的發(fā)行應(yīng)該是通過財政支出，因此部分債務(wù)可以用替換外匯儲備發(fā)行的基礎(chǔ)貨幣補上，消減了外儲也就消減了地方債務(wù)。”

劉海波認(rèn)為，對地方債的處理要區(qū)別對待，一方面，對于地方政府的亂投資、銀行亂貸款，該由銀行和地方自行承擔(dān)后果；另一方面，中央需要甄別地方政府項目，評估其公益性質(zhì)，由中央償還一部分地方債，“償還資金的來源有兩個：一方面大幅度減少出口退稅，這就節(jié)省了中央財政資金，可以償還地方債；另一方面使用自主發(fā)行的主權(quán)貨幣消滅一部分地方政府債務(wù)，如由央行買國債，由這部分財政赤字來償還。”