加快探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn) 破解建設(shè)用地緊張

原標(biāo)題：學(xué)者官員爭議現(xiàn)有土地法律和政策障礙—— 加快探索農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)破解建設(shè)用地緊張 北京懷柔區(qū)龍慶峽有個70戶人家的小村莊，占用了100畝的宅基地，全部都是土坯房。當(dāng)?shù)卣疄楦纳妻r(nóng)民生活，引入一家企業(yè)進(jìn)行土地開發(fā)，在100畝宅基地上建好800套房子，每戶村民分了3套，剩余近600套房子準(zhǔn)備出租和出售以補償建設(shè)成本，但是上級政府一紙公文定性為違法建筑，房屋予以沒收并長期空置，成了老鼠的住處。 這是清華大學(xué)政治經(jīng)濟學(xué)研究中心主任蔡繼明教授在中國農(nóng)村金融論壇成立儀式上講的一個小故事。 復(fù)雜的土地制度 現(xiàn)行法律規(guī)定，城鎮(zhèn)的土地屬于國家所有。根據(jù)《土地管理法》，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。龍慶峽的100畝宅基地因為不屬于國有土地，上面建設(shè)的房屋就成為小產(chǎn)權(quán)房。蔡繼明不明白，為什么合理的行為卻得不到法律保護？ 使用的國有土地，包括國家所有的土地和國家征收的原屬于農(nóng)民集體所有土地，所以農(nóng)村集體所有土地要想變成建設(shè)用地，必須經(jīng)過身份轉(zhuǎn)變。 這個身份轉(zhuǎn)變的過程就隱藏著很多矛盾和問題的根源，包括征地拆遷糾紛、農(nóng)民因失地而失去保障等等。農(nóng)村集體所有的土地包括承包經(jīng)營的土地和用于建設(shè)住宅以及其他建設(shè)用途的建設(shè)用地，前者是承包經(jīng)營權(quán)，后者是使用權(quán)。蔡繼明認(rèn)為，涉及農(nóng)村建設(shè)用地的目的無非是保證農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之外，可以滿足日常居住需要，同時還可以發(fā)展非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，最終目的都是為了增加農(nóng)民收入。現(xiàn)在農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)破產(chǎn)，為什么不能讓他們建設(shè)商品房呢？這也是為了讓農(nóng)民增加收入。 蔡繼明的想法很有代表性，主張放開農(nóng)村集體建設(shè)用地進(jìn)入市場，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。對于這一觀點，中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文則堅決反對，他認(rèn)為，所有國家的土地市場都是分類的，農(nóng)地有農(nóng)地的市場，商業(yè)用地有商業(yè)用地的市場，各類用地?zé)o論怎樣流轉(zhuǎn)，只要規(guī)劃用途沒有改變，就不能跑到其他市場。 這涉及保護私權(quán)和維護公權(quán)之間的關(guān)系處理問題，好的土地制度應(yīng)該是在保護私有土地產(chǎn)權(quán)和維護政府對土地管理權(quán)之間找到平衡。陳錫文說，一個比較合理的土地制度有兩個基本內(nèi)核，一個是產(chǎn)權(quán)體系，要有非常清晰的產(chǎn)權(quán)規(guī)定和產(chǎn)權(quán)保護，另外一個是政府對土地的管理，因為土地利用有外部性。凡是有外部性的東西都必須有非常嚴(yán)格的管理。 陳錫文承認(rèn)，政府行為對產(chǎn)權(quán)的不尊重程度世界少見，以往的做法對于土地產(chǎn)權(quán)人合法權(quán)益極不尊重。對于不尊重產(chǎn)權(quán)，損害產(chǎn)權(quán)人正常權(quán)益的情況應(yīng)該改革，但改到最后不能變成土地是自己的就可以為所欲為。他認(rèn)為現(xiàn)在有一種矯枉過正的傾向，理論探討上過于注重產(chǎn)權(quán)人權(quán)利，而忽視了土地利用中必須遵循的原則。 “我也知道很多專家教授都很為農(nóng)民打抱不平，憑什么說農(nóng)民小產(chǎn)權(quán)房就不合法？這是對農(nóng)民集體土地所有權(quán)的歧視。其實這根本是兩回事，不合法不是因為是農(nóng)民的土地，而是因為不符合規(guī)劃，這個地方規(guī)劃從來沒有讓你蓋房子，你怎么能蓋房子呢？”陳錫文說。 土地所有權(quán)不僅體現(xiàn)在轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)，作為抵押物獲得貸款也是重要的用途，但是現(xiàn)在仍存在障礙。中國銀監(jiān)會副主席閻慶民介紹，耕地18億畝紅線和農(nóng)村宅基地不能改造兩大前提，使得金融系統(tǒng)提供融資時會遇到法律問題。對此，陳錫文認(rèn)為，擔(dān)保法律規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)不能抵押，這兩項物權(quán)同時是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)的體現(xiàn)，抵押物變現(xiàn)如果不設(shè)定范圍，那么農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村社組織將全部被沖毀。 18億畝耕地紅線爭議 把土地用途做個簡單歸類，無非是種糧食和蓋房子，對人均耕地較少的中國來說，土地的耕種用途最為政府所看重，這也是保證18億畝耕地紅線的由來。作為具體負(fù)責(zé)農(nóng)村工作的高級別政府官員，陳錫文幾乎每次公開亮相都會談到糧食安全問題，而他給出的數(shù)據(jù)的確很有說服力。 陳錫文說，隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，大量農(nóng)民變成居民，整個國民的飲食結(jié)構(gòu)、飲食質(zhì)量都在明顯提高，對于我國糧食供給和其他重要農(nóng)產(chǎn)品供給提出了越來越高的要求。中國糧食產(chǎn)量已經(jīng)連續(xù)9年豐收，從2003年的總產(chǎn)量8614億斤上升至去年的11790億斤，其他農(nóng)產(chǎn)品從數(shù)量上看都有明顯的增長。但是問題在于即便這么快的增長，進(jìn)口仍然在迅速增長，表明當(dāng)前國內(nèi)農(nóng)業(yè)增長仍然不能滿足整個社會對農(nóng)產(chǎn)品需求的增長。 據(jù)專家測算，去年我國進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品如果按照自己的生產(chǎn)水平計算，差不多另外需要7億多畝農(nóng)作物播種面積，現(xiàn)在我國只有24億畝，糧食完全自給是不可能的?！八?，下一步要認(rèn)真考慮哪些是應(yīng)當(dāng)國內(nèi)確保的，哪些是應(yīng)該通過國際市場、國際資源爭取的?！标愬a文說。 對于糧食安全的問題還有另外一派看法，認(rèn)為根本不必拘泥于糧食自給，而應(yīng)該將視野放到全球供求平衡上，國內(nèi)的耕地紅線是否有必要繼續(xù)嚴(yán)守需要探討。中國金融四十人論壇組織2013年內(nèi)部重大課題《深化經(jīng)濟體制改革重點領(lǐng)域一攬子方案》之子課題《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》提出，中國應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變糧食自給觀。當(dāng)前我國糧食安全是有保障的，從國際經(jīng)驗看，糧食自給率維持在90%以上通常被認(rèn)為是安全的?？蓪⒖鄢蠖惯M(jìn)口后的糧食進(jìn)口量與國內(nèi)糧食總產(chǎn)量的比例控制在10%以下作為確保我國糧食安全的底線。在此基礎(chǔ)上，擴大農(nóng)業(yè)國際貿(mào)易與投資。 這份報告建議大幅擴大城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)劃，改變嚴(yán)守耕地紅線的思路，從保證實物耕地總量紅線轉(zhuǎn)向保證以產(chǎn)量加權(quán)的土地當(dāng)量紅線，實現(xiàn)全國范圍內(nèi)的土地占補平衡。 探索農(nóng)村 集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn) 一方面是建設(shè)用地非常緊張，另一方面卻存在農(nóng)村大量建設(shè)用地閑置和浪費，所以在一些專家學(xué)者看來，盡管存在著法律和政策障礙，探索農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也應(yīng)加快推進(jìn)。 中國金融四十人論壇組織的專家稱，因為農(nóng)村人口大量進(jìn)城，再加上農(nóng)業(yè)收益很低，很多耕地存在荒廢現(xiàn)象?，F(xiàn)在進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民數(shù)量為2.3~2.6億人，農(nóng)村人口在減少，但農(nóng)村建設(shè)用地的數(shù)量卻反而增加，因此導(dǎo)致大量農(nóng)村居民點的閑置用地。估計目前閑置規(guī)模達(dá)到185~285萬公頃，相當(dāng)于現(xiàn)有城鎮(zhèn)用地的四分之一到三分之一。 與此同時，城市化對土地的需求卻越來越強烈。上述專家預(yù)計，到2020年，中國城市化率應(yīng)該在60%左右，城鎮(zhèn)人口大約為8.5億，比2012年底城鎮(zhèn)人口凈增加1.4億人。目前我國城鎮(zhèn)工礦用地規(guī)模已突破10萬平方公里，如果按人均100平方米為新增城鎮(zhèn)人口提供工礦用地，城鎮(zhèn)工礦用地總量將突破11萬平方公里，該數(shù)據(jù)大大突破了國土資源部土地利用總體規(guī)劃中2020年城鎮(zhèn)工礦用地達(dá)到10.65萬平方公里的控制目標(biāo)。 實際上，已有不少地方政府通過巧妙設(shè)計試圖沖破政策和法律限制。2005年10月1日，廣東省政府發(fā)出《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，明確規(guī)定廣東省內(nèi)的集體建設(shè)用地可以直接進(jìn)入市場交易，自由出讓、轉(zhuǎn)讓、出租和抵押，與國有土地“同地、同價、同權(quán)”，并要求農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益50%以上要用于農(nóng)民的社會保障。此后，成都、重慶等地都曾做過類似試點。 《土地制度改革與新型城鎮(zhèn)化》建議，為了提高土地利用效率，可推動盤活城鎮(zhèn)低效用地和農(nóng)村閑置建設(shè)用地，例如城鄉(xiāng)建設(shè)用地的增減掛鉤、城市低效用地的再開發(fā)、工礦廢棄用地的復(fù)墾等。應(yīng)鼓勵地方政府在不減少耕地的情況下進(jìn)行探索。 來源：證券時報原文鏈接：http://epaper.stcn.com/paper/zqsb/html/epaper/index/content_474057.htm