“大部制”改革須闖四道關(guān)

十八大之后，我國行政體制改革思路進(jìn)一步理清，“大部制”呼之欲出。這將是改革開放以來我國行政體制改革又一次大動作，是“深水區(qū)”的作業(yè)，面臨著四道難題。 首先是權(quán)力整合難。本屆國務(wù)院機(jī)構(gòu)組成，除辦公廳外，共有27個部門，特設(shè)機(jī)構(gòu)1個、直屬機(jī)構(gòu)16個、辦事機(jī)構(gòu)4個、部委管理的國家局16個、直屬事業(yè)單位14個，另外還有100多個議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，數(shù)量之多、類型之多、分工之細(xì)超過世界許多國家。 這么多機(jī)構(gòu)都是上一波改革的既得利益者，每個部委辦局手里都掌控顯赫的權(quán)力，掌管著豐厚的公共管理資源。實行大部制，解決政府機(jī)構(gòu)職能交叉、重疊引發(fā)的政府管理問題，就要從現(xiàn)有行政機(jī)構(gòu)把職能交叉、重疊的行政資源合并重組，變“九龍治水”為“一龍治水”。這些交叉、重疊的職能部門盤根錯節(jié)，要整合這些行政資源，就像剝蠶絲一樣，每一根絲都會觸動一大片官場神經(jīng)，稍有不慎，不是形成權(quán)力真空，就是形成新的權(quán)力交叉、重疊。大部制下，相關(guān)幾個部的權(quán)力重新洗牌，整合到一塊，既要大刀闊斧，又要心細(xì)如麻，做到平穩(wěn)過渡，無縫銜接，無不是對改革者的政治智慧和操作水平的嚴(yán)峻考驗。 其次是人員分流難。在大部制下，機(jī)構(gòu)減少了，官位勢必也減少。這勢必帶來人員分流。而分流人員是歷次機(jī)構(gòu)改革最為棘手的事。畢竟，公務(wù)員是國家整體運(yùn)行寶貴的人力資源，是維護(hù)正常國家秩序的保障和基礎(chǔ)，公務(wù)員隊伍的穩(wěn)定，關(guān)乎社會穩(wěn)定。 若以1998年機(jī)構(gòu)改革人員分流為鑒，則基本辦法有帶職分流、定向培訓(xùn)、加強(qiáng)企業(yè)和優(yōu)化結(jié)構(gòu)四種，顯然都有不小的局限性。帶職分流，就是定編定員后，超編人員保留職級，離開機(jī)關(guān)。那么保留職級后到哪里去呢？如果另外設(shè)置一些事業(yè)編制機(jī)構(gòu)或者官辦的中介、行業(yè)協(xié)會等消化這部分人員，搞體外循環(huán)，既增加了改革成本，又增添了新的“準(zhǔn)”管理機(jī)構(gòu)。定向培訓(xùn)，就是對離崗公務(wù)員進(jìn)行會計、審計、法律、經(jīng)濟(jì)管理、教育管理等方面知識的正規(guī)培訓(xùn)，為走向新的崗位作準(zhǔn)備。這個渠道僅是權(quán)宜之計，參加培訓(xùn)的人如果是年輕骨干，本應(yīng)留在新組建的大部里，如果是“惡補(bǔ)”性質(zhì)的培訓(xùn)，原本“底氣不足”，培訓(xùn)后又能去哪里呢？而加強(qiáng)企業(yè)，就是選調(diào)定向培訓(xùn)后的人員首先充實工商企業(yè)、金融企業(yè)，以及財稅、政法、市場管理等執(zhí)法機(jī)構(gòu)，文化、教育、衛(wèi)生等單位和適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會中介組織。這又使上述這些機(jī)構(gòu)人員膨脹。至于優(yōu)化結(jié)構(gòu)，就是通過人員分流，調(diào)整政府和企業(yè)、機(jī)關(guān)和基層人員的年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)，達(dá)到優(yōu)化組合，全面提高公務(wù)員隊伍和基層工作人員的整體素質(zhì)。這一點是機(jī)構(gòu)改革成敗的關(guān)鍵。 1998年的機(jī)構(gòu)改革，人員分流大多流產(chǎn)。因此，機(jī)構(gòu)改革人員分流的方法恐怕不可再繼續(xù)沿用，而需要謀劃新的分流方式。 再次是機(jī)制磨合難。追蹤溯源，大部制組織架構(gòu)設(shè)想并非是機(jī)制上的創(chuàng)新。早在上世紀(jì)50年代，已有國家經(jīng)委這樣的大部委設(shè)立；2003年國家設(shè)立商務(wù)部，就是將原外經(jīng)貿(mào)部、國內(nèi)貿(mào)易部以及原國家計委、國家經(jīng)貿(mào)委的部分職能整合組建之舉，可以視作大部制的“熱身”。一個整合了不同部門利益的強(qiáng)勢大部委，可打破現(xiàn)有部門利益格局，消解部門之間挈肘因素，壓制部門利益追求沖動，從更宏觀和科學(xué)的角度進(jìn)行政策決策、執(zhí)行和監(jiān)督。 可是，專家們擔(dān)心，大部制不是簡單地等同于部門拼湊，而應(yīng)有更深刻的理念跟進(jìn)。過去的大部委運(yùn)行之所以不盡如人意，原因就在于與舊有的行政思維過多妥協(xié)。新的大部委理應(yīng)具有新的執(zhí)政內(nèi)涵，避免以新“大”代替過去的舊“大”。 大部制絕非幾個“小部”的簡單疊加，如果是那樣的話，在大部制下，原來的“部”降格為“司”，但手中的權(quán)沒有變，仍然行使過去“部”的職權(quán)，改革就沒有意義。在大部制下，機(jī)構(gòu)內(nèi)部、外部，上下之間的磨合，與上級機(jī)構(gòu)設(shè)置如何對接，怎樣才能不重復(fù)、不重疊等等，都是改革非得解決不可的問題。 此外，還有運(yùn)行監(jiān)督難。實行大部制管理后，權(quán)力和財力勢必更加集中，一個部門的權(quán)力更大了，能不能建立起有效的權(quán)力約束機(jī)制，能不能有效遏制部門利益，怎樣防止因權(quán)力過度集中而產(chǎn)生的腐敗問題，成為影響改革的一大關(guān)鍵因素。 大部制機(jī)構(gòu)設(shè)置，有可能通過改變組織形態(tài)來抑制部門職能交叉、政出多門、相互扯皮的問題。但也有人擔(dān)心，大部制改革也可能把分散的部門利益，積聚為集中的部門利益。如果某部門變?yōu)橐粋€權(quán)力很大的超級部門，難免“尾大不掉”，對它監(jiān)督恐怕會更加困難。 無疑，如何建立健全決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，是大部制改革最為關(guān)鍵之舉。 （作者系晶蘇傳媒首席分析師，財經(jīng)媒體專欄作家）