專訪原國家房改課題組組長孟曉蘇：商辦用房過剩，變身保障房切實可行，還可解財政難題

北京：將建設籌集保障性租賃住房5萬套、竣工各類保障房8萬套； 江蘇：今年將籌集保障性租賃住房5萬套； 甘肅：今年將重點緩解住房困難家庭和新市民的住房壓力，計劃新開工保障性租賃住房2.37萬套、配售型保障房3495套； …… 1月份以來，多地相繼公布了今年的年度住房計劃，進一步明確了今年保障性住房、老舊小區(qū)改造等多項工作的目標。 我國保障房需求到底有多大？由地方國有企業(yè)收購的存量商品房能否改造成保障房？圍繞這一系列話題，在2025年全國兩會召開前夕，原國家房改課題組組長、中房集團原董事長孟曉蘇接受了《每日經(jīng)濟新聞》（以下簡稱NBD）記者的專訪。 孟曉蘇是中房集團公司第三任董事長，也曾在1996~1998年擔任“住房建設成為國民經(jīng)濟新增長點”課題組組長，主持編寫了中國住房制度改革方案，是保障房建設最早提議人之一。 二十多年前，孟曉蘇曾參與房改方案的起草，當時便提議建立“住房雙軌制”，即市場供應商品房、政府提供廉租房。 預計還需要提供約1億套保障房 NBD：在您看來，如今保障房需求有多大？ 孟曉蘇：從2008年以來，我國保持著一定的保障性住房建設力度。根據(jù)住房和城鄉(xiāng)建設部的數(shù)據(jù)，截至2023年底，累計建設各類保障性住房和棚改安置住房6400多萬套，1.5億多群眾喜圓安居夢。2024年全國計劃建設籌集保障性住房共計170.4萬套（間），上半年全國已建設籌集保障性住房112.8萬套（間），占年度計劃的66.2%。而在整個“十四五”時期，全國計劃籌集建設保障性租賃住房870萬套（間），預計可解決2600多萬新市民、青年人的住房困難。 根據(jù)《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，保障房要解決符合條件的工薪家庭的住房困難。若仍然按照“十四五”原建設計劃按部就班進行建設，顯然是不夠的。 目前我國城鎮(zhèn)居民住房情況都是按照戶籍人口統(tǒng)計的，還需要考慮到其他常住人口即約3億新市民進城居住的需求，以及考慮包括城鎮(zhèn)青年人家庭在內(nèi)的其他工薪收入家庭的住房需求。所以加大保障性住房的建設和供給，是重要而緊迫的任務。 根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，截至2023年底全國戶籍人口城鎮(zhèn)化率是48.3%，為6.81億人，而常住人口城鎮(zhèn)化率達到66.16%，為9.33億人，超出2.5億人，多出來的人口都是農(nóng)民進城的“新市民”。再算上這些“新市民”留在農(nóng)村家里的“留守兒童”，就是約3億人口，即大約是1億個家庭沒有轉(zhuǎn)化為戶籍人口。 當然，還得減去部分進城新市民已在城鎮(zhèn)購買了商品房，再加上城鎮(zhèn)需要保障房的青年人新家庭，以及適當提高低保、低收入住房困難家庭住房保障標準。所以，總量上來說，預計保障房還需要提供約1億套。 如果仍按照“十四五”規(guī)劃的保障房投資強度，這些保障房建設需要58年才能完成。建議積極落實加大保障性住房的建設和供給要求，把它縮短到10年左右完成，把“十四五”規(guī)劃的保障房數(shù)量提高到每年提供800萬~900萬套。 我國城鎮(zhèn)化率持續(xù)提升 NBD：如何能讓地方政府可持續(xù)地修建保障房，同時給地方政府增加財政收入？ 孟曉蘇：我建議，我國在今后10年中，每年需要增加保障房投資5萬億元，可增加房地產(chǎn)新開工面積10億平方米。正好能補上如今房地產(chǎn)投資減少的5萬億元和房地產(chǎn)新開工面積減少的10多億平方米。在房地產(chǎn)投資持續(xù)下滑的近幾年，正好可以填補投資下降的空間，并對建筑業(yè)、建材業(yè)、冶煉業(yè)、化工業(yè)、紡織業(yè)、家電家居業(yè)、服務業(yè)等180多個相關產(chǎn)業(yè)產(chǎn)生重要拉動作用。在有針對性地改善民生的同時，可以有效拉動就業(yè)、增加消費能力和提供財政稅收。 這里面需要中央財政拿出的資金并不太多。在前三年，需要中央財政每年出資5000億元，要求地方政府對等出資5000億元（可以是土地整理成本），以這1萬億元帶動4萬億元銀行貸款，可以達到每年5萬億元的規(guī)模。配售型保障房兩年內(nèi)就可通過銷售收回投資，幾年后中央財政不需要繼續(xù)增加多少投資，通過已投入資金的周轉(zhuǎn)和循環(huán)，就可保持政府投資保障房力度不減。 最后，要為加大保障房建設所能增加的稅收算一筆賬。保障房除了不收土地出讓金和不攤?cè)氤鞘谢A設施費用以外，從建設施工環(huán)節(jié)開始都是企業(yè)市場行為，市場經(jīng)營主體當然負有納稅義務，其中包括企業(yè)所得稅和房地產(chǎn)相關稅收等。加之工薪家庭在購買保障房后，肯定還會增加房屋裝修、購買家電、家居用品等多項消費支出，又將在拉動相關產(chǎn)業(yè)發(fā)展的同時創(chuàng)造稅收。 綜合以上因素，5萬億元投資保障房應可帶來20%左右的稅收，那么每年增加的稅收就可望達到1萬億元。三五年后政府投資就可通過稅收盡數(shù)收回，而投入的資本金還在循環(huán)使用，投資力度不減，增加稅收的勢頭還將持續(xù)多年。所以完全可用發(fā)行長期國債的資金來實現(xiàn)政府投資。保障房投資不僅是精準惠民的“民心工程”，而且還將是還本金最快、付利息最好、可靠性最強的國債投資方向。 我國大城市商辦過剩難以靠市場自行消化 NBD：去年中央經(jīng)濟工作會議提出“盤活存量用地和商辦用房”。您認為造成我國各城市商辦用房過剩的原因是什么？ 孟曉蘇：這一現(xiàn)象與地方過去多年的誤判有關，有人認為有多少辦公樓就能招來多少商，認為商辦物業(yè)能帶來長期稅收，而建住房只能收一次地價，以后就再沒有財政收益了。 各地對商業(yè)與辦公樓用地的過量審批，還受到十多年來房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響。特別是十幾年前開始“限購住房”以后，地方就加大供應商辦用地。比如上海市除了大量供地之外，還把市內(nèi)工業(yè)園區(qū)成片改為商辦園區(qū)。由于新增供應量持續(xù)增加，加上市場需求萎縮，導致商辦租金下降和空置率上升。 據(jù)我了解，商辦規(guī)劃用地曾占到整個土地供應量的30%左右，但是它的銷售只占10%左右。商業(yè)和辦公樓用地建設項目超量增加，反映出全國房地產(chǎn)市場的突出問題，也是造成樓市過剩的主要歷史原因。特別是一線城市，更要關注這件事情。 NBD：國外是如何面對商辦過剩的？有哪些經(jīng)驗值得借鑒？ 孟曉蘇：商辦過剩是近年來不少國外大城市出現(xiàn)的問題。據(jù)美國鐵獅門公司介紹，幾年前的疫情在美國促進了居家辦公，對辦公樓市場打擊很大，同時網(wǎng)絡營銷的發(fā)展對原有的商業(yè)業(yè)態(tài)沖擊不小。美國人認為商辦設施過剩的變化是不可逆的，因此對“商改住”（將商業(yè)用房改為住宅用途）項目的規(guī)劃調(diào)整沒有多大障礙，改造技術也很純熟。 不少美國公司對“商改住”的做法很有經(jīng)驗。著名的紐約“特朗普大廈”本來是“曼哈頓銀行大廈”，后來因為銀行合并成為空置，經(jīng)規(guī)劃調(diào)整進行“商改住”，名稱改為“華爾街40號”。 我國許多大城市的商辦過剩源自商業(yè)形勢與業(yè)態(tài)的變化，是絕對過剩，難以靠市場自行消化。必須要采取行政措施包括規(guī)劃調(diào)整手段，才能借助市場力量慢慢走出來。 NBD：地方政府該如何調(diào)整思路，才能更好解決商辦過剩問題？ 孟曉蘇：現(xiàn)在已有中小城市如長沙，采取積極行動改變規(guī)劃方向，出現(xiàn)可喜變化的苗頭。商業(yè)和辦公樓積壓嚴重的大城市，更應當在化解商業(yè)庫存方面找到政策突破口。 據(jù)了解，北京商辦存量市場現(xiàn)存房屋不少都建在五環(huán)和六環(huán)路之外，還有成平方公里的商辦用地批建在遠郊區(qū)，那些地方營商需求并不高，批地時可能就是準備“商改住”的。后來北京發(fā)布制止“商改住”的一系列文件，一些項目就此停滯。 上海房地產(chǎn)市場目前存在的問題，主要是已建成、已批在建和已規(guī)劃尚未建的商辦物業(yè)規(guī)模過大。其中不少辦公區(qū)域都在城市核心區(qū)。在供給過量的同時又出現(xiàn)需求減退，不少企業(yè)經(jīng)營困難退租辦公樓。上海及時優(yōu)化商辦樓物業(yè)政策，主動推動“商改住”功能性調(diào)整。若將上?，F(xiàn)存商辦物業(yè)70%調(diào)整為住宅，既能整體消化商辦樓過剩，又能較快增加居?住宅供給，有一舉多得的效果。 近年來我國新開工住宅房屋面積降幅較大 地方收購的存量商品房可改造成租賃型保障房 NBD：您認為由地方國有企業(yè)收購的存量商品房能否改造成保障房？ 孟曉蘇：我認為變?yōu)樽赓U型保障房是沒有什么問題的，但要把它們變成配售型保障房，就要看其土地出讓金繳納沒有。繳納過足額商品房土地出讓金的房屋，明顯不符合《關于規(guī)劃建設保障性住房的指導意見》規(guī)定的保障房要土地劃撥，且不攤?cè)氤鞘谢A設施配套費用的要求。當然不可能成為配售型保障房。 NBD：商辦用地能否改造成保障房？ 孟曉蘇：城市的商辦用地地價一般只是商品房地價的三分之一。譬如在北京，商辦房的平均售價約2萬元/平方米。將它們改為保障房，很適合北京工薪家庭的需求和購買能力，全國各主要城市的商辦房價格與商品住宅價格，都因地價因素而差別很大。因此，通過“商改住”將其中一部分改為保障房是完全可行的，無論保障房是租是售，都是很便于操作的。 我認為增加保障房供給需要加快推動保障房建設等三大工程，也需要充分挖掘現(xiàn)有的房屋存量?，F(xiàn)在國家要求以央行再貸款支持商業(yè)銀行貸款，由政府平臺公司“收購存量商品房改為保障房”?！笆召彺媪可唐贩俊钡囊螽斎粦敯ù媪可虡I(yè)用房和辦公樓，這項政策完全適用于“商改住”。 NBD：“商改住”能否為地方政府緩解一些財政壓力？ 孟曉蘇：兩年多來各城市土地拍賣市場急劇萎縮，已嚴重影響到地方政府財政收入。需要支持和幫助地方政府開辟新稅源。其實地方政府的新增土地稅源就在眼前，通過規(guī)劃調(diào)整把部分商辦房屋改為商品住房，就可以增收土地出讓金，實現(xiàn)財政增收。那就可以清楚地看到，“商改住”中蘊含著巨量稅源。 數(shù)據(jù)顯示，上海現(xiàn)存商辦物業(yè)規(guī)模約為1500萬平方米，平均地價為1.5萬元/平方米；上海商品房的平均地價為4.5萬元/平方米，地價是商辦房的三倍。而上海很多商辦樓位于城市核心區(qū)域，可以增收地價變?yōu)樯唐贩俊Ｈ魧⑸剔k樓的70%調(diào)整為住宅，則上海將能獲得3000億元的土地出讓金，還會有一定的房屋交易稅收。 全國各大城市的類似情況很多，如果都可以照此辦理，那么能夠獲取的土地出讓金就會達到數(shù)萬億元。它可以在增量供地難以出售的情況下，盤活土地存量，從土地存量上增收，有效增加地方政府的財政收入。