新提“深化零基預(yù)算改革”，用意何在？

自零基預(yù)算進(jìn)入我國以來，大約經(jīng)歷了三個時間節(jié)點。

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20世紀(jì)90年代，是初次引進(jìn)之時。 

在我國傳統(tǒng)的預(yù)算編制工作中，最大的特征之一就是基數(shù)的存在。以前年度的預(yù)算數(shù)額，延伸至下一年度，新的預(yù)算根據(jù)物價與工資水平的變動，以及方案修改的需求，在以往的預(yù)算基數(shù)上進(jìn)行酌情增減。

安徽省財政廳預(yù)算處負(fù)責(zé)人曾解釋，以往如果某部門上一年度預(yù)算為1000萬元，那么本年度大概率會以此為基數(shù)，向上浮動。 

然而，零基預(yù)算概念的出現(xiàn)，改變了財政資金的分配方式，“基數(shù)”不存在了，一切從實際需要出發(fā)，不受以往預(yù)算安排情況的影響。這與我國長期采用的“基數(shù)+增長”預(yù)算編制大相徑庭。

只不過，一開始引進(jìn)這個概念，并沒有達(dá)到理想效果。

中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)學(xué)院教授馬駿曾在2005年發(fā)表的《中國的零基預(yù)算改革》一文中提到，通過對一個樣本省份的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，2001年部門預(yù)算改革之前，“零基預(yù)算并沒有系統(tǒng)和全面的實施，其運用范圍主要局限在財政部門”。 

2014年《預(yù)算法》頒布，為加快建立和完善現(xiàn)代財政制度提供了強(qiáng)有力支持。在新的制度環(huán)境下，零基預(yù)算理念重新為各地區(qū)所重視，如廣東、天津、貴州、陜西、上海等地區(qū)，紛紛開展新一輪的零基預(yù)算實踐探索。 

但這一次的探索有效者依舊寥寥?！赌戏街苣吩鴪蟮?，2014年，在反腐倡廉、經(jīng)濟(jì)增速放緩的壓力之下，“零基預(yù)算”改革在廣東落地，從省級到珠海、清遠(yuǎn)、中山等地市，相繼開展改革試點。但零基預(yù)算僅在珠海實行兩年，就畫上了休止符，“各個部門最后報上來的預(yù)算總數(shù)大大超過珠海的可支配財力”，預(yù)算編制又恢復(fù)到了傳統(tǒng)的“基數(shù)+增長”。 

雖然零基預(yù)算依舊沒有大范圍推廣，但它也沒被拋棄。國務(wù)院2021年制定出臺的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》明確提出，要“堅持量入為出原則，積極運用零基預(yù)算理念，打破支出固化僵化格局”。 

著眼于破除部門預(yù)算支出的固化格局，零基預(yù)算又被拾起來，出現(xiàn)在更多地方政府的預(yù)算編制指南中。 

此次，黨的二十屆三中全會審議通過的《決定》，在“深化財稅體制改革”中單獨提及：深化零基預(yù)算改革。 

深化：增強(qiáng)量入為出意識

上海財經(jīng)大學(xué)教授鄧淑蓮分析，零基預(yù)算在編制預(yù)算項目時，它不以過去的預(yù)算基數(shù)為依據(jù)，而是從“零”開始重新評估審核。如此一來，可以提醒決策者更多關(guān)注預(yù)算數(shù)額本身，而非增加額。

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雖然零基預(yù)算帶來的好處顯而易見，但其執(zhí)行并非易事。難點的焦點便在于，“從零開始重新評估審核”。

一是評估標(biāo)準(zhǔn)。在前些年的探索中，馬駿調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，采取傳統(tǒng)的方式，大多數(shù)項目能分到一點預(yù)算撥款，雖然每個都不多，但總能得到一些。若是采取零基預(yù)算的方式，專項資金反而難以得到保證，因為在具體操作過程中，“在職能和目標(biāo)不明確的情況下，很難對預(yù)算進(jìn)行真正意義的、科學(xué)的排序”。不能真正地排序，就難以分清資金分配的輕重緩急，也難以達(dá)到從零開始做預(yù)算的預(yù)期效果。

二是評估成本。鄧淑蓮提到，每個部門每個項目的每一個名目都要核算成本，“真正地從零開始規(guī)劃預(yù)算，特別耗時耗力”。所以，參考過去的做法，零基預(yù)算主要被用于成立新項目之時，對于那些非連續(xù)性的、非經(jīng)常性的項目，可以從零基數(shù)開始。“如果把每年都有的項目，也拿來做零基預(yù)算。從實際操作的角度來看，花不起時間，也耗費不起這個人力”。

此次黨的二十屆三中全會要求“深化零基預(yù)算改革”，在鄧淑蓮看來，是在“習(xí)慣過緊日子”的背景下，通過零基預(yù)算改革，在更大范圍推行量入為出、以收定支的意識和理念，“讓大家知道，原來的基數(shù)是可以被打破的，根據(jù)現(xiàn)有的收入，我們需要重新分配資金”。

由此，給優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、提高財政使用效益撕開一道深化改革的口子，有利于政府削減不必要的支出，讓真正重要的項目能夠得到重視。

改革：創(chuàng)新打法與頂格推進(jìn) 

這些年，越來越多的省份加入零基預(yù)算改革的探索，在新的發(fā)展語境下累積走深走實的經(jīng)驗。

譬如，2020年上海市的預(yù)算報告中提出，要“深入落實零基預(yù)算理念”“著力優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)”。

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2021年，廣西組織推進(jìn)自治區(qū)本級零基預(yù)算改革，出臺《自治區(qū)本級零基預(yù)算改革實施方案》和《關(guān)于推進(jìn)自治區(qū)本級部門零基預(yù)算改革工作的補(bǔ)充通知》，在前兩輪審核過程中盤活存量項目支出181億元。

還有蕪湖，自2021年以來，在安徽省內(nèi)首個探索實施零基預(yù)算改革。通過破基數(shù)、立項目、抓統(tǒng)籌等創(chuàng)新“打法”，取得了壓減專項資金數(shù)量、重新評估財政項目等階段性成效。最新入選了“中國改革2023年度地方全面深化改革典型案例”名單。

紹興亦將“強(qiáng)統(tǒng)籌、破基數(shù)、重標(biāo)準(zhǔn)、提績效”的預(yù)算改革模式，全面應(yīng)用于部門預(yù)算編制工作。2024年市級部門單位資金收入49.6億元全部納入預(yù)算管控，清理收回存量資金40.4億元，統(tǒng)籌用于保民生保發(fā)展等重點領(lǐng)域。

安徽的零基預(yù)算改革，陣仗比較大，屬于頂格推進(jìn)。 

2021年，剛到安徽工作不久的省長王清憲拋出一個問題：提高財政投入質(zhì)效的理想化方案是什么樣的？

想要集中財力辦大事，財政資金的分配方式必須優(yōu)化，使用效率必須提升。時任安徽省委書記韓俊提出“全面實施零基預(yù)算改革，構(gòu)建該保必保、應(yīng)省盡省、講求績效的資金管理體制”，為改革定調(diào)。王清憲則多次召開改革研討會、推進(jìn)會，研究部署預(yù)算編制工作。 

2022年6月，安徽省政府印發(fā)《安徽省全面實施零基預(yù)算改革方案》。2023年，是安徽省全面實施零基預(yù)算改革的首個完整年。 

據(jù)《人民日報》報道，安徽省全面清理重塑185項支出政策。2023年預(yù)算，安徽省級146個預(yù)算項目數(shù)較上年減少482個。改革以來，累計收回中央及省安排的各項沉淀低效資金216億元。 

“要因地制宜，穩(wěn)妥推進(jìn)零基預(yù)算改革，通過一些地方的先行先試積累經(jīng)驗。”中國財政科學(xué)研究院研究員趙福昌在接受媒體采訪時談到，雖然全面開展預(yù)算編制零基化改革的條件尚不成熟，但各級各地財政部門和預(yù)算單位應(yīng)秉持零基預(yù)算理念，既做好重點支出保障，又減少不必要的支出，不斷提高財政資金使用效益。 

《預(yù)算法》明確規(guī)定，“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算為依據(jù)，未列入預(yù)算的不得支出。”從嚴(yán)從緊用好財政資金，必須管好預(yù)算這個“總開關(guān)”。