誰該優(yōu)先成為國家中心城市

每經(jīng)記者 淡忠奎    每經(jīng)編輯 楊歡

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“科技、產(chǎn)業(yè)最后會回歸到大城市、中心城市，這改變不了。大的方面來說是聚集的，（向）大的空間特定的中心城市，小的方面是分散的，多中心、網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)。”

12月12日，主題為“中國式現(xiàn)代化與城市發(fā)展”的中國城市百人論壇2023冬季論壇上，北京大學(xué)首都發(fā)展研究院院長、教授李國平分享了關(guān)于中心城市和城市群發(fā)展的最新觀察和思考。

在他看來，我國是城市人口很多、城市首位度很低的國家，因此大城市規(guī)模還將繼續(xù)擴大。要充分認(rèn)識到中心城市和城市群是承載人口和經(jīng)濟功能的主要空間載體，建議當(dāng)前不要限制或控制包括超大城市在內(nèi)的大城市發(fā)展。為避免出現(xiàn)大城市病，要強化多中心網(wǎng)絡(luò)化和交通導(dǎo)向型的發(fā)展。

與此同時，目前國家中心城市格局并不特別合理。中國經(jīng)濟原來的“東快西慢”、東西差距問題已經(jīng)逐漸變成南北差距加大問題，從這一維度考慮，應(yīng)當(dāng)將東北地區(qū)沈陽、西北地區(qū)烏魯木齊以及山東半島城市群的青島等納入國家中心城市考量。

以下是李國平現(xiàn)場演講實錄，內(nèi)容有刪減：

如何認(rèn)識中心城市與城市群，它實際有非常重要的區(qū)域尺度，我們說全球的中心城市、國家中心城市、區(qū)域中心城市等等，在特定的空間尺度里它是最高等級的城市，如果往前推，它是作為中心地理論的中心地，是在特定區(qū)域空間尺度上的最頂層的城市。

中心城市的大小是由它職能發(fā)揮時所波及空間影響程度大小和成績所確定的，在這樣的過程中，因為中心城市是空間尺度上城鎮(zhèn)體系里最高等級的城市，它有規(guī)模優(yōu)勢，有結(jié)構(gòu)優(yōu)勢，也有行政的勢能優(yōu)勢，也就是它往往是大的行政體的中心。

城市處于中心地位，這樣能帶來很多好處：資本、技術(shù)、人才和勞動力的聚集。這樣的城市會有一定的增長，即使在別的地方不成的過程中它還能成。比如日本連續(xù)的人口減少，東京是最后一個進(jìn)入減少狀態(tài)的（城市），這樣功能進(jìn)行聚集，使得城市功能進(jìn)行集合。

科技、產(chǎn)業(yè)最后會回歸到大城市、中心城市，這改變不了。大的方面來說是聚集的，（向）大的空間特定的中心城市（聚集），小的方面是分散的，（分為）多中心、網(wǎng)絡(luò)化的結(jié)構(gòu)。1950年全國超大城市1000萬人口的只有2個，2018年是33個，預(yù)計到2030年會有43個，也可能還有更多。

不要限制超大城市發(fā)展

我國大城市規(guī)模及其未來的態(tài)勢，我的觀點只是一家之言，我國城市并不過大，這是一個判斷。大城市占比將持續(xù)增加，增加以后會有經(jīng)濟等各方面好的方面，也有很多問題，比如大城市病。我們怎樣在大城市發(fā)展過程中，怎么樣解決大城市病問題就非常關(guān)鍵了。

聯(lián)合國經(jīng)濟和社會事務(wù)部統(tǒng)計，1980年我國城市化率僅為19.4%，大城市人口占城市人口比重為21.88%，之后我國城市化水平逐年提升，到去年達(dá)到65%。

這個過程中，我國超大城市也在增長，占比也增加了，第七次人口普查，我國超大城市已經(jīng)到了7個，特大城市14個，合計起來有2.1億人口，占我國城市人口的23.4%。

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可以預(yù)期在未來20-30年內(nèi)，我們城市化水平將達(dá)到80%以上。原有的老牌資本主義國家城市化率并不是很高，越是新型的后發(fā)發(fā)達(dá)國家城市化率是非常高的。年輕人，你把他放到鄉(xiāng)下生活他不會去了。原來的社會制度情況下，交通不太方便的情況下會形成一個個聚落，逐漸發(fā)展起來，在各種發(fā)展體系里，人類會更加向中心聚集。所以，未來城市化水平不僅是80%，說不準(zhǔn)85%或者更高完全有可能。

為什么我們說規(guī)模并不大？和世界主要國家相比，我們大城市人口占比遠(yuǎn)低于美國和日本。對比世界主要大城市，無論是規(guī)模還是單體都不大?？紤]到我國是城市人口多，城市首位度低的國家，因此大城市規(guī)模（將）繼續(xù)擴大。大城市發(fā)展我們擋不住，最大可能會出現(xiàn)“大城市病”的問題，這時候有必要在大城市內(nèi)部建立多中心、網(wǎng)絡(luò)化的空間結(jié)構(gòu)。

一是充分認(rèn)識到中心城市和城市群是承載人口和經(jīng)濟功能的主要空間載體，建議當(dāng)前不要限制或控制包括超大城市在內(nèi)的大城市發(fā)展。

我們很多城市問題可以通過技術(shù)、經(jīng)濟手段（消除），不是說不讓城市長了。這個過程中還有人口綜合減少，很多城市規(guī)模是在縮小的。我們現(xiàn)在很多政策，包括用地指標(biāo)上一定要相互掛鉤，避免在大城市的年輕人買不起房等社會壓力巨大時，而衍生出來的社會問題。

二是在發(fā)展大城市特別是超大特大城市時，為避免出現(xiàn)大城市病，要強化多中心網(wǎng)絡(luò)化和交通導(dǎo)向型的發(fā)展。變單中心結(jié)構(gòu)為多中心結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)化結(jié)構(gòu)，促進(jìn)交通導(dǎo)向的城市發(fā)展模式。我們?yōu)榱吮苊饧?，要實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟，但是分散型的規(guī)模經(jīng)濟，而不是限制規(guī)模。

誰該優(yōu)先成為“國中”

國家中心城市前些年說得比較多，近些年說得相對比較少了。總體上，我們國家中心城市批復(fù)或文件里說到的，包括北京、上海、天津、廣州、武漢、鄭州、西安、重慶、成都。

我們發(fā)現(xiàn)東北一個都沒有，東北這些年的政策面臨逐漸變成商品糧基地、保護濕地了，當(dāng)?shù)剡€有1億人口，東北問題其實還是蠻大的。這個過程中，城市要怎么樣發(fā)展，大家可能歸咎于氣候冷，其實遼寧氣候蠻好的，資源也非常不錯。

國家中心城市格局目前不是特別合理的。這個過程中，哪些城市應(yīng)該優(yōu)先成為國家中心城市？從優(yōu)化城鎮(zhèn)體系來說，目前的9個國家中心城市并不能輻射到東北，東北還是需要有一個國家中心城市。

考慮到新疆在“一帶一路”和向西開放中的地位，以及優(yōu)化城鎮(zhèn)體系格局，也應(yīng)該考慮將烏魯木齊明確為國家中心城市。還有山東半島，原來叫東快西慢，東西差距問題，現(xiàn)在逐漸變成南北差距的問題，北方經(jīng)濟和南方落差非常大。這個過程中，山東半島尤其青島也可能作為中心城市來考慮，還有東北沈陽，西北的烏魯木齊。

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從我國城市群的發(fā)展來看，現(xiàn)在還是過大過泛，好像地圖上看到一個區(qū)域有一些城市，用筆一勾就是一個群。還有人提出在邊境地區(qū)圍繞南部山區(qū)畫一個都市群帶，絕對是不可能的，因為地形條件，它不是橫著走的，只能縱著走，邊界也打不通路。地圖上看著似乎勾起來了，實際人走不過去，動物更走不過去，所以沒有聯(lián)系，所以不能泛化“都是群”。

我們可以根據(jù)人口經(jīng)濟承載力把城市群作一些分類。珠三角、長三角是屬于相對高水平的；較高水平的是京津冀、成渝和山東半島；中等的長江中游，因為它太大，內(nèi)部聯(lián)系比較（弱），還有中原城市群；較低水平更多，大部分是更低水平的。很多地區(qū)，尤其人口密度特別低的地方甚至都不是一個城市，完全是孤立的城市，而不是群。

此外，我國城市群的人口和經(jīng)濟承載力還存在總體偏低、內(nèi)部發(fā)展不平衡、提升動力不足，資源配置能力不高等一些突出問題。因此。在提升我國城市群人口和經(jīng)濟承載力方面，要把握規(guī)律，一定不能拔苗助長，要處理城市群內(nèi)部中心城市，都市圈以及城市群、區(qū)域之間的關(guān)系。

還要客觀看待我國城市群，要強調(diào)大多數(shù)沒有達(dá)到高水平城市群的標(biāo)準(zhǔn)，都是培育和建設(shè)中的城市群，處于不同培育發(fā)展水平的城市群，應(yīng)該根據(jù)各類型的城市群存在主要問題及差異化目標(biāo)進(jìn)行分類施策。