跟廣深相比，上海都市圈還缺什么？

每經(jīng)記者 程曉玲    每經(jīng)編輯 劉艷美

圖片來源：攝圖網(wǎng)

都市圈、城市群，是未來一段時(shí)間中國發(fā)展最大的“結(jié)構(gòu)性潛能”——這已成為一個(gè)普遍共識(shí)。問題是，如何厘清二者之間的關(guān)系？

“現(xiàn)在談到一體化，說得比較多的往往是城市群，對(duì)都市圈沒有引起足夠的重視，也缺乏相應(yīng)的機(jī)制、政策和組織機(jī)構(gòu)。”在近日舉行的首屆上海都市圈發(fā)展論壇上，上海全球城市研究院院長、上海市經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長周振華直言。

有研究報(bào)告指出，當(dāng)前中國有24個(gè)千萬級(jí)人口大都市圈，以全國6.7%的土地集聚約33%的常住人口，創(chuàng)造了約54%的GDP。未來，還將形成并發(fā)展20-30個(gè)都市圈，它們將創(chuàng)造全國70%左右的GDP、80%左右的就業(yè)。

其中，上海都市圈作為“世界級(jí)城市群的核心圈”，無疑是極其重要的存在。

“我們今天講上海都市圈，它沒有‘上海大都市圈’那么大，但面臨的是一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)面臨的問題，而非城市群。它涉及到通勤、軌道交通的布局，人口、土地怎么規(guī)劃，可能比‘上海大都市圈’面臨的問題更為復(fù)雜。”上海交通大學(xué)中國發(fā)展研究院院長、上海交通大學(xué)特聘教授陸銘表示。

在上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授、上海全球城市研究院學(xué)術(shù)委員會(huì)主席陳憲看來，這個(gè)代表中國都市圈發(fā)展最高水平之一的都市圈，將為在更大空間范圍發(fā)展“上海”提供思路。這樣的探索，也將為區(qū)域一體化、長三角一體化提供經(jīng)驗(yàn)。

上海都市圈有多大？

2019年，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》，首次明確城市群和都市圈的概念：

城市群是新型城鎮(zhèn)化主體形態(tài)，是支撐全國經(jīng)濟(jì)增長、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國際競爭合作的重要平臺(tái)；

都市圈是城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動(dòng)功能強(qiáng)的大城市為中心、以1小時(shí)通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)。

其中，“空間結(jié)構(gòu)清晰”被明確納入現(xiàn)代化都市圈發(fā)展的主要目標(biāo)之一。

上海都市圈的空間結(jié)構(gòu)如何？

在陳憲看來，要在厘清長三角空間層次基礎(chǔ)上，研究上海都市圈的空間結(jié)構(gòu)——

◎長三角全域：三省一市

◎長三角中心區(qū)：27個(gè)城市

◎長三角若干城市群：寧合、杭（紹）甬、滬蘇等城市群

◎長三角若干都市圈：上海、南京、蘇錫常、杭州、寧波和合肥等

◎長三角各城市：41個(gè)地級(jí)及以上城市，以及上海五個(gè)新城這樣的“獨(dú)立的綜合性節(jié)點(diǎn)城市”和各縣級(jí)市

也就是說，上海都市圈不等同于城市群，也不等同于以往概念中的“上海大都市圈”。

陳憲強(qiáng)調(diào)，上海都市圈應(yīng)該是“3+1”和“1+3”結(jié)構(gòu)。“3+1”，即3個(gè)經(jīng)濟(jì)功能區(qū)：主城區(qū)（中心城區(qū)）、新城區(qū)和同城化區(qū)，“1”指上海市域，即行政區(qū)劃；“1+3”，即上海和周邊3個(gè)城市：蘇州、南通、嘉興。而此前《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035 年）》提出的“1+8上海大都市圈”，“事實(shí)上就是一個(gè)大的城市群了”。

上海大都市圈示意圖 圖片來源：《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035 年）》

陳憲分析，都市圈空間結(jié)構(gòu)具有三個(gè)特征：圈層、多中心和集群。其進(jìn)一步結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)、通勤距離等，以虹橋樞紐為圓心、以80公里為半徑劃出上海都市圈的空間范圍，約2萬平方公里。若從行政區(qū)劃看，“1+3”則為3萬平方公里。

上海都市圈空間結(jié)構(gòu)示意圖 圖片來源：陳憲演講ppt

如圖所示，上海都市圈三個(gè)圈層分別為主城區(qū)（中心城區(qū)）、新城區(qū)和同城化區(qū)。其中，主城區(qū)以人民廣場為中心，上海都市圈以虹橋樞紐為中心；周邊五個(gè)新城、蘇州、南通、嘉興為都市圈副（次）中心。

陳憲認(rèn)為，都市圈的價(jià)值等價(jià)于區(qū)域一體化、同城化的價(jià)值。具體而言，公共服務(wù)均等化，有助于實(shí)現(xiàn)共同富裕；社會(huì)和生態(tài)協(xié)同治理，有助于社會(huì)和諧和美麗；創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)集群，有助于建立現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系。

放在上海來看，更有其特殊意義。在他看來，上海都市圈與上海城市發(fā)展的總體目標(biāo)——卓越的全球城市和具有世界影響力的社會(huì)主義現(xiàn)代化國際大都市，二者側(cè)重點(diǎn)有所不同，但空間結(jié)構(gòu)、戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標(biāo)基本一致。

上海都市圈是區(qū)域一體化的產(chǎn)物，其規(guī)劃建設(shè)需要充分考慮以打破行政壁壘，提高政策協(xié)同，使要素在更大范圍自由流動(dòng)為重點(diǎn)。

全球城市和現(xiàn)代化國際大都市則要以功能（軟實(shí)力）建設(shè)為重點(diǎn)，即以全球資源配置功能、科技創(chuàng)新策源功能、高端產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)功能和對(duì)外開放樞紐門戶功能建設(shè)為重點(diǎn)。上海都市圈正是上述功能和軟實(shí)力建設(shè)的空間載體。

規(guī)劃與現(xiàn)實(shí)的矛盾

厘清空間結(jié)構(gòu)之外，上海都市圈的發(fā)展仍有諸多問題待解決。

“我們從都市圈的定義上講是希望一體化發(fā)展，希望更多地連接人流、物流、信息流，但在空間形態(tài)上卻處于分割的狀態(tài)。”陸銘指出，“這一方面與行政邊界有關(guān)，也和規(guī)劃思想有關(guān)”。

他將東京都市圈與上海都市圈進(jìn)行對(duì)比分析，發(fā)現(xiàn)從人口密度看，前者呈“八爪魚”狀態(tài)，由中間無縫對(duì)接向外延伸，軌道交通延伸線就像“八爪魚的觸角”，由此形成沿軌道交通的高效土地利用，并與中心城市的連接。

圖片來源：攝圖網(wǎng)

與之對(duì)比，上海的中心城區(qū)和五個(gè)新城乃至半徑50公里范圍內(nèi)的太倉、昆山等，存在大量分割的部分，分布格局更像是一個(gè)“太陽系”。

再看國內(nèi)其他都市圈。

亞洲開發(fā)銀行研究團(tuán)隊(duì)曾根據(jù)燈光區(qū)域是否連片，通過夜間燈光數(shù)據(jù)定義“燈光城市”，用來反映經(jīng)濟(jì)活動(dòng)意義上的城市。用這樣的方法，可以得到中國“燈光城市”的空間分布。

陸銘及其團(tuán)隊(duì)研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前中國（經(jīng)濟(jì)意義上的）大城市規(guī)模仍然偏小，排名在前30的大城市（都市圈）仍然有人口增長空間。

其中，經(jīng)濟(jì)一體化意義上的“廣州”——包括“廣州+佛山”，甚至加上“深圳+東莞”及周邊一些城市，事實(shí)上已經(jīng)成為中國 “第一大都市圈”。而對(duì)流動(dòng)人口落戶限制最嚴(yán)的兩大城市——北京和上海，與周邊地區(qū)的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系明顯落后于廣州。

上海周邊（左）與珠三角（右）夜間燈光圖對(duì)比 來源：陸銘演講ppt

“從行政管轄邊界看，有人會(huì)覺得‘上海太大了’，前些年我們的政策也是基于這樣的判斷來進(jìn)行政策制定，包括土地供應(yīng)等，提出城市建設(shè)用地的減量規(guī)劃。”陸銘表示。

然而事實(shí)卻是，無論人口密度還是土地開發(fā)強(qiáng)度，上海都市圈都還有很大“余地”，還可以進(jìn)一步釋放對(duì)經(jīng)濟(jì)和人口的承載力。

此外，陸銘分析發(fā)現(xiàn)，如今的上海正出現(xiàn)“人口重回中心城區(qū)”的現(xiàn)象，這與東京、紐約、倫敦等大城市在上世紀(jì)80年代中期到90年代出現(xiàn)的趨勢一致。

“到今天這個(gè)階段，城市已經(jīng)進(jìn)入到就業(yè)和消費(fèi)的場景都集中在中心城區(qū)的狀態(tài)。”他直言，如果采取疏散人口的政策，可能導(dǎo)致更加嚴(yán)重的職住分離。

“總地來說，完全沒有必要擔(dān)心經(jīng)濟(jì)集聚會(huì)帶來區(qū)域間不平衡。在人均意義上，集聚的結(jié)果是更平衡，而且中國正走在這樣的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展道路上。”

重新定義“五個(gè)新城”

向中心集聚的同時(shí)，都市圈內(nèi)各城市的分工合作同樣重要。

周振華分析認(rèn)為，和城市群相比，都市圈最本質(zhì)的特征是同城化，而前者強(qiáng)調(diào)的是城際網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)。這種同城化的一個(gè)重要表現(xiàn)，就是合理分工的功能結(jié)構(gòu)。

“這就意味著大都市圈里各個(gè)城市依據(jù)自身的區(qū)位條件、比較優(yōu)勢、發(fā)展?jié)摿?，來?gòu)建與其他城市相配套的獨(dú)特功能，從而形成大家處在同一個(gè)城市系統(tǒng)當(dāng)中的功能結(jié)構(gòu)。”周振華說。

如何在人才、設(shè)施、資金、市場、企業(yè)等要素上實(shí)現(xiàn)更高程度的協(xié)同配置？

對(duì)此，中國工程院院士、同濟(jì)大學(xué)資深教授吳志強(qiáng)提出“和板理論”。

圖片來源：WUPENicity官方微信號(hào)

“如果說，工業(yè)時(shí)代比的是生產(chǎn)力，未來的世界比的就是科創(chuàng)力。”吳志強(qiáng)認(rèn)為，長三角要實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量一體化，不是說建設(shè)多少個(gè)產(chǎn)業(yè)園，而是體現(xiàn)在全球創(chuàng)新力、競爭力的排行上。

而站在長三角整個(gè)群落關(guān)系看，上海并不是在所有領(lǐng)域都是第一。比如，通過人均GDP、在讀高校生、萬人創(chuàng)業(yè)青年等6個(gè)指標(biāo)，吳志強(qiáng)分析長三角41市的“城市創(chuàng)新指數(shù)UII”演進(jìn)趨勢發(fā)現(xiàn)，蘇州的創(chuàng)新力比上海更強(qiáng)。

再比如，無錫的短板是在校人數(shù)特別少，蘇州和上海的短板在于FDI/GDP（國際直接投資占GDP比重），杭州的短板為文化休閑服務(wù)設(shè)施密度不高，南通的短板在于萬人創(chuàng)業(yè)公司數(shù)……

也就是說，如果將城市能力比作桶能裝水的能力，每個(gè)桶都有自己的短板，那么就用一個(gè)城市多余的長板去補(bǔ)其他城市的短板。

由此，吳志強(qiáng)建議，以長三角科創(chuàng)協(xié)同為突破，打破現(xiàn)有行政區(qū)劃范圍，提升三省一市的創(chuàng)新要素智能配置能力。

“這將是未來人工智能在跨世界、跨城市間要素配置上大有作為的事。” 他進(jìn)一步指出，上海要和長三角真正實(shí)現(xiàn)資源嫁接，還需要重新定義“五個(gè)新城”——它們不再是上海中心城市的“反磁力中心”和“衛(wèi)星城”，而是整個(gè)世界級(jí)創(chuàng)新群落的中心節(jié)點(diǎn)，是跨地界、跨省界、跨行業(yè)界限的新中心。

上海五個(gè)新城示意圖 圖片來源：《上海市城市總體規(guī)劃（2017-2035 年）》

打個(gè)比方，五個(gè)新城不再是手掌的五個(gè)手指尖，而是從指尖變?yōu)殛P(guān)節(jié)，將手指延伸到長三角其他城市中，成為上海和長三角其他城市、和世界聯(lián)動(dòng)的節(jié)點(diǎn)。