中國財科院財政與國家治理研究中心主任趙福昌：我國財政實力持續(xù)增強 助力民生不斷改善

每經(jīng)記者 張蕊    每經(jīng)編輯 陳星    

2021年是中國共產(chǎn)黨成立100周年。100年來，中國共產(chǎn)黨始終堅守為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興的初心和使命，團結(jié)帶領中國人民頑強拼搏、接續(xù)奮斗，取得舉世矚目的偉大成就。

隨著我國經(jīng)濟實力的不斷增強，財政實力也在不斷提升。黨的十八大以來，我國財政收入整體呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢，有力支撐了經(jīng)濟社會各項事業(yè)有效運轉(zhuǎn)。特別是在“十三五”期間，全國一般公共預算收入總體保持平穩(wěn)增長，國家財政實力持續(xù)增強。在陸續(xù)出臺全面實施“營改增”、深化增值稅改革等一系列減稅降費措施的情況下，2016年、2017年、2018年、2019年全國財政收入分別超過15萬億元、17萬億元、18萬億元、19萬億元，年均增長率達到5.7%，國家財政實力不斷邁上新臺階。

“十四五”規(guī)劃建議指出，建立現(xiàn)代財稅金融體制。加強財政資源統(tǒng)籌，推進財政支出標準化，強化預算約束和績效管理。完善跨年度預算平衡機制，加強中期財政規(guī)劃管理，增強國家重大戰(zhàn)略任務財力保障。建立權責清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。

下一步繼續(xù)推進財政事權和支出責任劃分改革還有哪些工作要做？疫情防控進入常態(tài)化背景下，今年的財政收入情況如何？帶著這些問題，《每日經(jīng)濟新聞》記者（以下簡稱NBD）專訪了中國財政科學研究院財政與國家治理研究中心主任、研究員趙福昌。

趙福昌 受訪者供圖

“十三五”財政收入增長取得積極成效

NBD：“十三五”以來，我國財政實力持續(xù)增強。財政收入從2016年的15萬億元增長到2019年的超19萬億元，您如何評價這一成績？

趙福昌：總體上說，“十三五”財政收入增長取得這個結(jié)果是不易的，這個判斷主要基于以下三個背景：一是經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的影響。2015年前后我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，向以創(chuàng)新為發(fā)展動力的高質(zhì)量發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型會對經(jīng)濟增速有一定影響，進而也會對財政收入增長產(chǎn)生一定影響。

二是較大規(guī)模的減稅降費。在供給側(cè)結(jié)構性改革過程中，財政服務于“三去一降一補”，這幾年減稅降費的力度都不小，包括稅制改革，如增值稅改革、個人所得稅改革等，還有“放管服”中取消收費項目等，這些都是減稅降費的措施。特別是過去兩年，減稅規(guī)模都在2萬億以上。

另外，我國以間接稅為主體的稅制跟經(jīng)濟增長的關系也有顯著特點。在經(jīng)濟高速增長時，GDP增速在10%左右，財政收入的增長速度達到20%甚至以上。但是當經(jīng)濟增速下降到6%左右或者以下時，財政收入的增速可能比GDP增速下降得更快。近兩年我國經(jīng)濟增速降到6%左右的水平，財政收入的增速都沒有GDP增速高，這也是一個因素。

所以從這幾個方面來看，“十三五”期間財政收入增長還是比較積極的，實屬不易。

NBD：2016~2019年，全國財政支出年均增長率達到8%，增速較快，財政支出投入在哪些重點領域？

趙福昌：主要是國家重大決策和重大戰(zhàn)略以及“六穩(wěn)”“六保”涉及的內(nèi)容。

首先是保障國家的重大決策和戰(zhàn)略。如三大攻堅戰(zhàn)，著力做好脫貧攻堅、防風險和生態(tài)環(huán)境治理等，這些都是重點保障領域。同時，加強創(chuàng)新引領，鞏固實體經(jīng)濟根基。聚焦國家戰(zhàn)略需求，保障關鍵核心技術攻關。

其次是做好民生保障。民生投入包括社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等相關領域，充分體現(xiàn)以人為本的理念。在整個財政支出結(jié)構中，這幾年我們壓減一般性支出和非重點項目支出，但民生保障是重點，一直在加力，在整體財政支出結(jié)構中占比不斷上升。

第三是保障相關安全問題。安全是發(fā)展的前提，無論是外部的國家安全，還是內(nèi)部的社會安全，財政投入力度都在不斷加大，著力保持與經(jīng)濟發(fā)展相適應的水平，有效保障國家外部和內(nèi)部安全的治理環(huán)境。

最后是著力實施宏觀調(diào)控政策，穩(wěn)定經(jīng)濟增長。穩(wěn)增長政策與上述的重大戰(zhàn)略和決策以及保民生是密切聯(lián)系在一起的，是統(tǒng)籌安排的。在這方面，特別注意做好穩(wěn)增長與防風險的平衡，促進經(jīng)濟運行在合理區(qū)間。

強化權責內(nèi)洽的治理機制

NBD：理順央地財政關系是改革中最難啃的硬骨頭，近年來，這項改革在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領域相繼開展，您如何看待改革成果？

趙福昌：央地財政關系改革被列為十九大財政三大改革任務之首，確實是個“硬骨頭”，黨的十八屆三中全會提出全面深化改革的要求以來，深化財稅體制改革也提出總體方案，2016年出臺了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，這是一個總的指導意見，明確原則、目標和方向，確定了時間表和路線圖。

此后幾年，醫(yī)療、教育、現(xiàn)代科技、交通等分領域劃分方案陸續(xù)出臺，目前大部分分領域的事權和支出責任清單都已出臺。與此同時，2018年又出臺了《基本公共服務領域中央與地方共同財政事權和支出責任劃分改革方案》，有8大類的基本公共服務明確了中央與地方共同財政事權范圍?？傮w來看，從全面深化改革實施以來，央地財政體制改革方面出臺了大量的制度文件，做了不少工作。

制度化法治化得到明顯提升。目前已經(jīng)出臺的央地財政關系改革制度文件，主要是對現(xiàn)狀的確認，用法律制度的語言明確下來，提升了央地財政事權和支出責任劃分的制度化程度。

另外一方面，我們也要客觀認識到，改革本身相對于2016年指導意見的時間表來說還是滯后了，一些工作沒有在預期的時間內(nèi)完成，如在稅收法定和個別領域的事權與支出責任清單方面。同時，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化距離央地關系改革提出的要求，我覺得還有差距。

NBD：當前繼續(xù)推進這項改革，您認為要做好哪些工作？

趙福昌：我認為有三個層面。

第一個層面，要明確政府和市場的關系，要先把政府的邊界劃清楚。如果政府的邊界劃不清楚，央地之間無論怎么劃分都不可能劃分得十分清楚。

第二個層面，需要劃分中央和地方的財政事權和支出責任關系。這與國家的體制和歷史文化背景有關。例如，聯(lián)邦制強調(diào)各級政府相對獨立性和權責在一級政府之間的閉環(huán)性，一個事項，一級政府從決策、到執(zhí)行，再到結(jié)果或責任的承擔，都在一級政府形成閉環(huán)。而單一制是中央決策地方執(zhí)行的體制，即使是日本和法國這樣的單一制國家強調(diào)地方自治，這也是有一定限度或條件的，超過這個限度或條件，則由中央統(tǒng)一管理。

我國屬于單一制國家，央地關系劃分首先要考慮維護中央權威，這是單一制國家的基礎。如果不能保障中央權威，將會帶來一系列安全治理問題。比如在1994年分稅制改革之前，“兩個比重”（財政收入占GDP的比重，中央財政收入占全國財政收入的比重）都過低了，這時候中央的宏觀調(diào)控能力就弱化了，進而會影響國家的宏觀經(jīng)濟安全，甚至國家安全。

對于我國而言，在保證中央權威的大前提下，再按照學理上的規(guī)則來劃分央地關系。一是從外部性原理來說，國防、外交，以及跨流域的、跨省域的事權盡量歸在中央。二是從信息的充分性原理來說，有一些公共服務越到基層，地方政府對服務對象的信息了解越充分，事權歸在地方就能夠更好、更有效地提供公共服務。三是從激勵相容原理來說，央地關系的劃分要能夠調(diào)動雙方的積極性。全國性的公共產(chǎn)品，如國防、外交，跨流域、跨區(qū)域事務的管理等超越區(qū)域邊界的都歸在中央是合理的。更體現(xiàn)區(qū)域特色或者受益范圍相對限定在一個區(qū)域內(nèi)的，盡可能就歸在地方，比如一些民生保障支出，一些行政事務性支出等都歸屬各級自己來管。反之，讓地方承擔全國性的公共服務或讓中央承擔基層具體的基本公共服務，就容易出現(xiàn)權責不匹配、信息不對稱等問題。

第三個層面，就是怎么改善治理機制，提升治理能力，從而保障中央和地方都能向共同的治理目標邁進。這里需要注意兩點：

一是央地之間財政事權和支出責任劃分比例的問題。現(xiàn)在普遍認為央地收入的劃分大概是各占一半，但是支出責任的劃分比例中央是15%左右，地方大概是85%。50%的收入與85%的支出之間差了35%，這都需要通過轉(zhuǎn)移支付給地方。但如果有的地方50%甚至60%以上的收入都靠轉(zhuǎn)移支付來保障的話，它自己的努力就微不足道，積極性可能會受影響。

二是要形成一個權責內(nèi)洽或者權責匹配的機制。比如地方債，有的地方嚴格按照中央要求，風險控制比較好，但也有的地方變相通過各種方式舉債，如果管不好，地方債務風險就會逐漸擴散甚至失控。當最終影響到整體經(jīng)濟安全時，還是要中央“出手”，這對其他地方的激勵也帶有負效應。

長遠來看，治理能力的提升和治理效能的發(fā)揮越來越重要。因為前期政策、劃分方案都有了，但這些制度文件的執(zhí)行主體是人，人的能力怎么提升，最終就體現(xiàn)在治理效能上，所以強化權責內(nèi)洽的治理機制在后續(xù)改革中尤為重要。

近年來，隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，財政實力也日益增強。圖為廣西柳州一家商用車企業(yè)內(nèi)，工人在生產(chǎn)線上忙碌 新華社圖

預計今年財政收入前高后低

NBD：隨著疫情得到控制，經(jīng)濟逐步恢復正常，您如何判斷今年的財政收入情況？

趙福昌：影響今年財政收入的因素大概有三方面。一是基數(shù)因素，由于去年的基數(shù)低，今年的財政收入總體應該是前高后低的態(tài)勢。今年一季度財政收入數(shù)值是非常高的，但我們不僅要看數(shù)字，還要看內(nèi)容，更要注意與2019年對比，預計往后會逐季回落，到四季度基本恢復常規(guī)。

二是經(jīng)濟穩(wěn)步復蘇，為財政運行提供了保障。目前經(jīng)濟運行符合預期，如果不遇到特殊情況，今年財政的整體運行應該是沒有問題的。

從具體的經(jīng)濟運行特征看，我們預期今年經(jīng)濟也是一個前高后低的過程。一方面有基數(shù)的因素，另一方面各國疫情防控進度不一樣。目前歐美的疫苗接種率不斷提升，他們計劃今年中或者三四季度就可能實現(xiàn)群體免疫，群體免疫以后，經(jīng)濟復蘇步伐會加快，對我們而言既有外部經(jīng)濟環(huán)境改善的有利影響，也有一些挑戰(zhàn)。此外，全球貨幣超發(fā)和大宗商品價格上漲，也會對我國今年經(jīng)濟運行帶來一些挑戰(zhàn)。從這方面來說，我們經(jīng)濟大概率也是前高后低的一個過程。

第三，價格因素也會對財政收入帶來正向作用。前面分析了，我國的稅制是間接稅為主體的稅制，對增值額、價格敏感度高，PPI大幅上漲，在財政收入方面的反映將是積極的。

另外，需要注意的是，我們的經(jīng)濟并沒有完全恢復。

目前來看，一季度消費數(shù)據(jù)雖然跟去年比不錯，但是從兩年的平均值來看，現(xiàn)在還沒有恢復到疫情前的水平。

從投資結(jié)構來說，跟2019年比，我國基建投資和房地產(chǎn)投資數(shù)據(jù)相對不錯，但是制造業(yè)投資和民間投資沒有回到疫情前的水平，說明我們經(jīng)濟復蘇的質(zhì)量還需要再提升。

從宏觀形勢來看，大宗商品價格促使 PPI漲勢較快，但是CPI沒有漲，對宏觀經(jīng)濟形勢可能也會帶來挑戰(zhàn)。如果CPI要漲，會面臨通脹壓力，宏觀政策會不會收緊？如果PPI漲，CPI不漲，上游的大宗商品企業(yè)可能獲利了，但是終端產(chǎn)品售價沒漲，那中下游企業(yè)可能就會受到擠壓，將來中央會不會有宏觀政策上的調(diào)整？這些都要跟蹤關注形勢變化。