中國(guó)財(cái)科院財(cái)政與國(guó)家治理研究中心主任趙福昌：我國(guó)財(cái)政實(shí)力持續(xù)增強(qiáng) 助力民生不斷改善

每經(jīng)記者 張蕊    每經(jīng)編輯 陳星    

2021年是中國(guó)共產(chǎn)黨成立100周年。100年來，中國(guó)共產(chǎn)黨始終堅(jiān)守為中國(guó)人民謀幸福、為中華民族謀復(fù)興的初心和使命，團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)中國(guó)人民頑強(qiáng)拼搏、接續(xù)奮斗，取得舉世矚目的偉大成就。

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力的不斷增強(qiáng)，財(cái)政實(shí)力也在不斷提升。黨的十八大以來，我國(guó)財(cái)政收入整體呈現(xiàn)穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，有力支撐了經(jīng)濟(jì)社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)有效運(yùn)轉(zhuǎn)。特別是在“十三五”期間，全國(guó)一般公共預(yù)算收入總體保持平穩(wěn)增長(zhǎng)，國(guó)家財(cái)政實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)。在陸續(xù)出臺(tái)全面實(shí)施“營(yíng)改增”、深化增值稅改革等一系列減稅降費(fèi)措施的情況下，2016年、2017年、2018年、2019年全國(guó)財(cái)政收入分別超過15萬億元、17萬億元、18萬億元、19萬億元，年均增長(zhǎng)率達(dá)到5.7%，國(guó)家財(cái)政實(shí)力不斷邁上新臺(tái)階。

“十四五”規(guī)劃建議指出，建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制。加強(qiáng)財(cái)政資源統(tǒng)籌，推進(jìn)財(cái)政支出標(biāo)準(zhǔn)化，強(qiáng)化預(yù)算約束和績(jī)效管理。完善跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，加強(qiáng)中期財(cái)政規(guī)劃管理，增強(qiáng)國(guó)家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障。建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。

下一步繼續(xù)推進(jìn)財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革還有哪些工作要做？疫情防控進(jìn)入常態(tài)化背景下，今年的財(cái)政收入情況如何？帶著這些問題，《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡(jiǎn)稱NBD）專訪了中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院財(cái)政與國(guó)家治理研究中心主任、研究員趙福昌。

趙福昌 受訪者供圖

“十三五”財(cái)政收入增長(zhǎng)取得積極成效

NBD：“十三五”以來，我國(guó)財(cái)政實(shí)力持續(xù)增強(qiáng)。財(cái)政收入從2016年的15萬億元增長(zhǎng)到2019年的超19萬億元，您如何評(píng)價(jià)這一成績(jī)？

趙福昌：總體上說，“十三五”財(cái)政收入增長(zhǎng)取得這個(gè)結(jié)果是不易的，這個(gè)判斷主要基于以下三個(gè)背景：一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)的影響。2015年前后我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，向以創(chuàng)新為發(fā)展動(dòng)力的高質(zhì)量發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型會(huì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增速有一定影響，進(jìn)而也會(huì)對(duì)財(cái)政收入增長(zhǎng)產(chǎn)生一定影響。

二是較大規(guī)模的減稅降費(fèi)。在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革過程中，財(cái)政服務(wù)于“三去一降一補(bǔ)”，這幾年減稅降費(fèi)的力度都不小，包括稅制改革，如增值稅改革、個(gè)人所得稅改革等，還有“放管服”中取消收費(fèi)項(xiàng)目等，這些都是減稅降費(fèi)的措施。特別是過去兩年，減稅規(guī)模都在2萬億以上。

另外，我國(guó)以間接稅為主體的稅制跟經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系也有顯著特點(diǎn)。在經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)時(shí)，GDP增速在10%左右，財(cái)政收入的增長(zhǎng)速度達(dá)到20%甚至以上。但是當(dāng)經(jīng)濟(jì)增速下降到6%左右或者以下時(shí)，財(cái)政收入的增速可能比GDP增速下降得更快。近兩年我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速降到6%左右的水平，財(cái)政收入的增速都沒有GDP增速高，這也是一個(gè)因素。

所以從這幾個(gè)方面來看，“十三五”期間財(cái)政收入增長(zhǎng)還是比較積極的，實(shí)屬不易。

NBD：2016~2019年，全國(guó)財(cái)政支出年均增長(zhǎng)率達(dá)到8%，增速較快，財(cái)政支出投入在哪些重點(diǎn)領(lǐng)域？

趙福昌：主要是國(guó)家重大決策和重大戰(zhàn)略以及“六穩(wěn)”“六保”涉及的內(nèi)容。

首先是保障國(guó)家的重大決策和戰(zhàn)略。如三大攻堅(jiān)戰(zhàn)，著力做好脫貧攻堅(jiān)、防風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)環(huán)境治理等，這些都是重點(diǎn)保障領(lǐng)域。同時(shí)，加強(qiáng)創(chuàng)新引領(lǐng)，鞏固實(shí)體經(jīng)濟(jì)根基。聚焦國(guó)家戰(zhàn)略需求，保障關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)。

其次是做好民生保障。民生投入包括社保、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等相關(guān)領(lǐng)域，充分體現(xiàn)以人為本的理念。在整個(gè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中，這幾年我們壓減一般性支出和非重點(diǎn)項(xiàng)目支出，但民生保障是重點(diǎn)，一直在加力，在整體財(cái)政支出結(jié)構(gòu)中占比不斷上升。

第三是保障相關(guān)安全問題。安全是發(fā)展的前提，無論是外部的國(guó)家安全，還是內(nèi)部的社會(huì)安全，財(cái)政投入力度都在不斷加大，著力保持與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相適應(yīng)的水平，有效保障國(guó)家外部和內(nèi)部安全的治理環(huán)境。

最后是著力實(shí)施宏觀調(diào)控政策，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。穩(wěn)增長(zhǎng)政策與上述的重大戰(zhàn)略和決策以及保民生是密切聯(lián)系在一起的，是統(tǒng)籌安排的。在這方面，特別注意做好穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)的平衡，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行在合理區(qū)間。

強(qiáng)化權(quán)責(zé)內(nèi)洽的治理機(jī)制

NBD：理順央地財(cái)政關(guān)系是改革中最難啃的硬骨頭，近年來，這項(xiàng)改革在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等領(lǐng)域相繼開展，您如何看待改革成果？

趙福昌：央地財(cái)政關(guān)系改革被列為十九大財(cái)政三大改革任務(wù)之首，確實(shí)是個(gè)“硬骨頭”，黨的十八屆三中全會(huì)提出全面深化改革的要求以來，深化財(cái)稅體制改革也提出總體方案，2016年出臺(tái)了《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》，這是一個(gè)總的指導(dǎo)意見，明確原則、目標(biāo)和方向，確定了時(shí)間表和路線圖。

此后幾年，醫(yī)療、教育、現(xiàn)代科技、交通等分領(lǐng)域劃分方案陸續(xù)出臺(tái)，目前大部分分領(lǐng)域的事權(quán)和支出責(zé)任清單都已出臺(tái)。與此同時(shí)，2018年又出臺(tái)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，有8大類的基本公共服務(wù)明確了中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍?？傮w來看，從全面深化改革實(shí)施以來，央地財(cái)政體制改革方面出臺(tái)了大量的制度文件，做了不少工作。

制度化法治化得到明顯提升。目前已經(jīng)出臺(tái)的央地財(cái)政關(guān)系改革制度文件，主要是對(duì)現(xiàn)狀的確認(rèn)，用法律制度的語言明確下來，提升了央地財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的制度化程度。

另外一方面，我們也要客觀認(rèn)識(shí)到，改革本身相對(duì)于2016年指導(dǎo)意見的時(shí)間表來說還是滯后了，一些工作沒有在預(yù)期的時(shí)間內(nèi)完成，如在稅收法定和個(gè)別領(lǐng)域的事權(quán)與支出責(zé)任清單方面。同時(shí)，國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化距離央地關(guān)系改革提出的要求，我覺得還有差距。

NBD：當(dāng)前繼續(xù)推進(jìn)這項(xiàng)改革，您認(rèn)為要做好哪些工作？

趙福昌：我認(rèn)為有三個(gè)層面。

第一個(gè)層面，要明確政府和市場(chǎng)的關(guān)系，要先把政府的邊界劃清楚。如果政府的邊界劃不清楚，央地之間無論怎么劃分都不可能劃分得十分清楚。

第二個(gè)層面，需要?jiǎng)澐种醒牒偷胤降呢?cái)政事權(quán)和支出責(zé)任關(guān)系。這與國(guó)家的體制和歷史文化背景有關(guān)。例如，聯(lián)邦制強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)責(zé)在一級(jí)政府之間的閉環(huán)性，一個(gè)事項(xiàng)，一級(jí)政府從決策、到執(zhí)行，再到結(jié)果或責(zé)任的承擔(dān)，都在一級(jí)政府形成閉環(huán)。而單一制是中央決策地方執(zhí)行的體制，即使是日本和法國(guó)這樣的單一制國(guó)家強(qiáng)調(diào)地方自治，這也是有一定限度或條件的，超過這個(gè)限度或條件，則由中央統(tǒng)一管理。

我國(guó)屬于單一制國(guó)家，央地關(guān)系劃分首先要考慮維護(hù)中央權(quán)威，這是單一制國(guó)家的基礎(chǔ)。如果不能保障中央權(quán)威，將會(huì)帶來一系列安全治理問題。比如在1994年分稅制改革之前，“兩個(gè)比重”（財(cái)政收入占GDP的比重，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重）都過低了，這時(shí)候中央的宏觀調(diào)控能力就弱化了，進(jìn)而會(huì)影響國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)安全，甚至國(guó)家安全。

對(duì)于我國(guó)而言，在保證中央權(quán)威的大前提下，再按照學(xué)理上的規(guī)則來劃分央地關(guān)系。一是從外部性原理來說，國(guó)防、外交，以及跨流域的、跨省域的事權(quán)盡量歸在中央。二是從信息的充分性原理來說，有一些公共服務(wù)越到基層，地方政府對(duì)服務(wù)對(duì)象的信息了解越充分，事權(quán)歸在地方就能夠更好、更有效地提供公共服務(wù)。三是從激勵(lì)相容原理來說，央地關(guān)系的劃分要能夠調(diào)動(dòng)雙方的積極性。全國(guó)性的公共產(chǎn)品，如國(guó)防、外交，跨流域、跨區(qū)域事務(wù)的管理等超越區(qū)域邊界的都?xì)w在中央是合理的。更體現(xiàn)區(qū)域特色或者受益范圍相對(duì)限定在一個(gè)區(qū)域內(nèi)的，盡可能就歸在地方，比如一些民生保障支出，一些行政事務(wù)性支出等都?xì)w屬各級(jí)自己來管。反之，讓地方承擔(dān)全國(guó)性的公共服務(wù)或讓中央承擔(dān)基層具體的基本公共服務(wù)，就容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)不匹配、信息不對(duì)稱等問題。

第三個(gè)層面，就是怎么改善治理機(jī)制，提升治理能力，從而保障中央和地方都能向共同的治理目標(biāo)邁進(jìn)。這里需要注意兩點(diǎn)：

一是央地之間財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分比例的問題?，F(xiàn)在普遍認(rèn)為央地收入的劃分大概是各占一半，但是支出責(zé)任的劃分比例中央是15%左右，地方大概是85%。50%的收入與85%的支出之間差了35%，這都需要通過轉(zhuǎn)移支付給地方。但如果有的地方50%甚至60%以上的收入都靠轉(zhuǎn)移支付來保障的話，它自己的努力就微不足道，積極性可能會(huì)受影響。

二是要形成一個(gè)權(quán)責(zé)內(nèi)洽或者權(quán)責(zé)匹配的機(jī)制。比如地方債，有的地方嚴(yán)格按照中央要求，風(fēng)險(xiǎn)控制比較好，但也有的地方變相通過各種方式舉債，如果管不好，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就會(huì)逐漸擴(kuò)散甚至失控。當(dāng)最終影響到整體經(jīng)濟(jì)安全時(shí)，還是要中央“出手”，這對(duì)其他地方的激勵(lì)也帶有負(fù)效應(yīng)。

長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，治理能力的提升和治理效能的發(fā)揮越來越重要。因?yàn)榍捌谡?、劃分方案都有了，但這些制度文件的執(zhí)行主體是人，人的能力怎么提升，最終就體現(xiàn)在治理效能上，所以強(qiáng)化權(quán)責(zé)內(nèi)洽的治理機(jī)制在后續(xù)改革中尤為重要。

近年來，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，財(cái)政實(shí)力也日益增強(qiáng)。圖為廣西柳州一家商用車企業(yè)內(nèi)，工人在生產(chǎn)線上忙碌 新華社圖

預(yù)計(jì)今年財(cái)政收入前高后低

NBD：隨著疫情得到控制，經(jīng)濟(jì)逐步恢復(fù)正常，您如何判斷今年的財(cái)政收入情況？

趙福昌：影響今年財(cái)政收入的因素大概有三方面。一是基數(shù)因素，由于去年的基數(shù)低，今年的財(cái)政收入總體應(yīng)該是前高后低的態(tài)勢(shì)。今年一季度財(cái)政收入數(shù)值是非常高的，但我們不僅要看數(shù)字，還要看內(nèi)容，更要注意與2019年對(duì)比，預(yù)計(jì)往后會(huì)逐季回落，到四季度基本恢復(fù)常規(guī)。

二是經(jīng)濟(jì)穩(wěn)步復(fù)蘇，為財(cái)政運(yùn)行提供了保障。目前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行符合預(yù)期，如果不遇到特殊情況，今年財(cái)政的整體運(yùn)行應(yīng)該是沒有問題的。

從具體的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特征看，我們預(yù)期今年經(jīng)濟(jì)也是一個(gè)前高后低的過程。一方面有基數(shù)的因素，另一方面各國(guó)疫情防控進(jìn)度不一樣。目前歐美的疫苗接種率不斷提升，他們計(jì)劃今年中或者三四季度就可能實(shí)現(xiàn)群體免疫，群體免疫以后，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇步伐會(huì)加快，對(duì)我們而言既有外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境改善的有利影響，也有一些挑戰(zhàn)。此外，全球貨幣超發(fā)和大宗商品價(jià)格上漲，也會(huì)對(duì)我國(guó)今年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行帶來一些挑戰(zhàn)。從這方面來說，我們經(jīng)濟(jì)大概率也是前高后低的一個(gè)過程。

第三，價(jià)格因素也會(huì)對(duì)財(cái)政收入帶來正向作用。前面分析了，我國(guó)的稅制是間接稅為主體的稅制，對(duì)增值額、價(jià)格敏感度高，PPI大幅上漲，在財(cái)政收入方面的反映將是積極的。

另外，需要注意的是，我們的經(jīng)濟(jì)并沒有完全恢復(fù)。

目前來看，一季度消費(fèi)數(shù)據(jù)雖然跟去年比不錯(cuò)，但是從兩年的平均值來看，現(xiàn)在還沒有恢復(fù)到疫情前的水平。

從投資結(jié)構(gòu)來說，跟2019年比，我國(guó)基建投資和房地產(chǎn)投資數(shù)據(jù)相對(duì)不錯(cuò)，但是制造業(yè)投資和民間投資沒有回到疫情前的水平，說明我們經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇的質(zhì)量還需要再提升。

從宏觀形勢(shì)來看，大宗商品價(jià)格促使 PPI漲勢(shì)較快，但是CPI沒有漲，對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)可能也會(huì)帶來挑戰(zhàn)。如果CPI要漲，會(huì)面臨通脹壓力，宏觀政策會(huì)不會(huì)收緊？如果PPI漲，CPI不漲，上游的大宗商品企業(yè)可能獲利了，但是終端產(chǎn)品售價(jià)沒漲，那中下游企業(yè)可能就會(huì)受到擠壓，將來中央會(huì)不會(huì)有宏觀政策上的調(diào)整？這些都要跟蹤關(guān)注形勢(shì)變化。