每經熱評｜土地出讓劃歸稅務征收 亟待正本清源

每經特約評論員 李宇嘉

近日，財政部、自然資源部、稅務總局、人民銀行發(fā)布《關于將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收有關問題的通知》（以下簡稱通知），決定將由自然資源部門征收的上述四項非稅收入，劃轉給稅務部門負責征收，河北、上海等七地7月1日開始試點，明年1月1日起全國全面實施征管劃轉工作。

根據通知，除了改變征收流程外，調整征管工作職能之外，土地出讓收入仍依照現(xiàn)行政策，全額納入地方政府性基金預算管理，不改變資金分配格局，收入全額繳入地方國庫，支出通過地方政府性基金預算安排。四項政府非稅收入的征收范圍、對象、標準、減免、分成、使用、管理等政策，繼續(xù)按現(xiàn)行規(guī)定執(zhí)行。那么，真的只是征收機構變了？

有利于健全財稅機制

規(guī)范土地出讓收入，一直是我國健全財稅機制，建設公共服務型政府的主題。2007年以前，土地出讓收入實行預算外“專戶管理”；2007年，土地出讓收支納入地方基金預算管理，試行“收支兩條線”；2009年，政府性基金預算正式接受人大審批；2015年新《預算法》將政府性基金預算納入政府預算體系；2016年，新增建設用地土地有償使用費轉列為一般公共預算。

即便納入預算收入，土地出讓金也未改變自主支配下按自我意志使用的本質。比如，各地招商引資競爭激烈，土地出讓“先征后返”、補貼、緩征甚至隨意退地很普遍。作為公共資源，土地價值理應最大化，反哺公共設施建設，但上述問題使得公共資源價值損耗，虛增了收入。比如，以未來土地出讓收入作擔保向金融機構融資，地方國企或平臺公司債務攀升。這會倒逼未來出讓更多的土地還債，導致地方政府債務剛性上升，對土地財政的依賴不斷加大。

再比如，有的地方大規(guī)模上項目、搞重大產業(yè)、建設開發(fā)新區(qū)等，但自身財力不足，變相給平臺公司注入土地資產，這也倒逼未來增加供地、商品房開發(fā)，土地依賴度明顯上升。

問題是，地賣得多，相關收入用在哪里？土地儲備、拆遷占土地支出比重從2009年的62.4%升到近年來的80%。用地規(guī)模擴張，存量盤活過早開啟，拆遷成本越來越高，公建配套支出也在增加，加上各地招商引資競爭激烈，土地出讓凈收益不斷降低，支持保障房建設（占比不低于5%）、支農支出等占比越來越低，而且很多項目與民生關系不大，比如大廣場、新城開發(fā)、新區(qū)建設等。

缺乏足夠人口填充、缺乏產業(yè)落地，土地出讓金收入挺高，但帶來的是以后要償還更高的債務。問題是，當前各地財政普遍緊張，“六保六穩(wěn)”中保基層運轉、保基本民生，穩(wěn)就業(yè)等方面的支出應該是財政首要保障的領域，這就需要控制債務無序擴張對財政收入的侵蝕。

地方財政更有保障

地方財政收入有兩塊，稅收和非稅收入，后者包括行政事業(yè)性收費、政府性基金收入和國有資本收入等?，F(xiàn)在，二者都納入預算，但征管模式差別很大。稅收受稅收征管法的約束，垂直管理、程序嚴明，分為登記、申報、征收、檢查、處罰和保全強制等環(huán)節(jié)。但非稅收入征管靈活，土地出讓收入看上去規(guī)模很大，但凈收入很小，并且其運作模式給地方財政造成巨大壓力。

納入稅務部門征收以后，就是要利用稅收征管的效率，肅清土地出讓收入的征管紀律和原則，該收的收、不該收的不收。這是為了以后更少地支出、更合理地支出，更少的債務。而且，約束住地方政府無序的出讓行為，地方財政基礎才更有保障，才能確保財政支出在民生領域的投入。

表面看，土地出讓收入劃轉給稅務部門征收是規(guī)范收入問題，其實是收支兩方面的問題，是規(guī)范財政秩序和防范財政風險的問題，是確保財政對公共職能運轉的保障、對民生福利首要支持的保障。簡單講就是，利用稅收“取之于民、用之于民”，將土地這個公共資源出讓產生的收入，全部用在公共領域，夯實地方政府的財政基礎，建設現(xiàn)代公共服務型政府。

（作者系廣東省住房政策研究中心首席研究員）