佛山再現(xiàn)“天量罰單” 交管部門如何讓百姓感受到公平？

每經(jīng)特約評(píng)論員 楊震

近日，廣東省佛山廣臺(tái)高速43公里處一岔道口火了。該處被曝光違章頻發(fā)，開(kāi)了近62萬(wàn)張罰單（當(dāng)?shù)亟还懿块T12日澄清為184373張），罰款超1.2億元。眾多車友指出該處道路所標(biāo)虛實(shí)線不明，如果不提前預(yù)判就要被罰。有人統(tǒng)計(jì)過(guò)，在這一路段3分鐘內(nèi)竟有27人違章！

筆者還記得，三年前沈海高速?gòu)V東茂名段一個(gè)全國(guó)最賺錢攝像頭也曾一夜成名。原來(lái)，在沈海高速3374公里路段，電白服務(wù)區(qū)入口，一條長(zhǎng)達(dá)1.5公里的實(shí)線將正常行車道與服務(wù)區(qū)的入口隔離開(kāi)來(lái)。司機(jī)要進(jìn)入服務(wù)區(qū)，就必須壓實(shí)線，也就必然要“違規(guī)”。于是，這個(gè)攝像頭一年抓了12.5萬(wàn)起違章，按每張罰單200元算，每天能“掙”7萬(wàn)元，一年可撈2500萬(wàn)元！

這次又是劃線，又是罰款，那么問(wèn)題到底出在哪兒？這事要從交通管理部門行政行為的合法性審查說(shuō)起。

按照我國(guó)行政法的有關(guān)規(guī)定，交通行政管理部門的行為分為抽象行政行為和具體行政行為。所謂抽象行政行為，簡(jiǎn)單說(shuō)，就是給交通參與者立規(guī)矩的行政法規(guī)、規(guī)章、決定和命令。它不具體針對(duì)特定的個(gè)人，而是針對(duì)所有人或不確定的多數(shù)人。比如，設(shè)定人人都應(yīng)遵守的紅綠燈規(guī)則。所謂具體行政行為，則是交通行政機(jī)關(guān)針對(duì)具體個(gè)人的處理決定和行動(dòng)。比如，某司機(jī)超速被罰款。

按照行政復(fù)議法第六條規(guī)定，只有具體的行政行為可以被提請(qǐng)復(fù)議。如果覺(jué)得自己遭受的具體行政行為不公是因?yàn)槠渌罁?jù)的行政規(guī)定（也就是抽象行政行為）不合理，那么老百姓只能在提請(qǐng)針對(duì)具體行政行為的復(fù)議時(shí)，以附帶形式提請(qǐng)審查抽象行政行為。

此外，我國(guó)行政訴訟法第十二條也同樣規(guī)定，只有具體行政行為才可以被起訴。換言之，抽象行政行為是不可訴的。

由于在行政復(fù)議程序中，針對(duì)抽象行政行為的附帶審查通常都是制定這些行政規(guī)定的機(jī)關(guān)進(jìn)行，這些行政規(guī)定便常常會(huì)被制定機(jī)關(guān)作出有利于其自身的解釋。

普通老百姓很難通過(guò)對(duì)抽象行政行為（行政規(guī)章、決定、命令、文件等）的復(fù)議來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，多是在對(duì)一樁樁不公平的具體行政行為的復(fù)議或訴訟中，追求公平。而且，通常像碾壓道路實(shí)線等情況罰款也就一兩百元額度，為此維權(quán)所耗費(fèi)的精力、時(shí)間和金錢卻可能遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于此數(shù)，普通百姓很少真正去較這個(gè)真。

交通運(yùn)輸部2015年修訂后的《交通運(yùn)輸行政復(fù)議規(guī)定》第七條更加明確地限定了，只能針對(duì)省級(jí)人民政府交通運(yùn)輸主管部門、交通運(yùn)輸部海事局、長(zhǎng)江航務(wù)管理局、珠江航務(wù)管理局、交通運(yùn)輸部的具體行政行為提請(qǐng)復(fù)議。而具體的交通行政行為所依據(jù)的規(guī)定如果不合理，雖然也可以提請(qǐng)審查，但是負(fù)責(zé)審查的仍然是交通管理部門。這樣一來(lái)，大量吃虧的交通參與者就沒(méi)有通道針對(duì)交通管理中的抽象行政行為進(jìn)行有效維權(quán)。

不論沈海高速的服務(wù)區(qū)實(shí)線，還是廣臺(tái)高速的岔道口實(shí)線，其實(shí)質(zhì)都是交通管理中的抽象行政行為。按照目前的法條，事實(shí)上將免于任何維權(quán)挑戰(zhàn)和合法性質(zhì)疑。

任何法治的原則都是權(quán)利與義務(wù)的平衡，權(quán)力與責(zé)任的對(duì)等。廣東當(dāng)?shù)亟煌ü芾聿块T也許是出于善意，但在劃線時(shí)卻做得不周全，導(dǎo)致擅行罰款。這一做法以抽象行政行為的方式，毫無(wú)必要地為交通參與者增加了義務(wù)負(fù)擔(dān)，同時(shí)又為交管部門擴(kuò)大了處罰權(quán)力。此舉雖然在法條上站得住腳，但在法理上卻顯失公平合理。

而大量受到不公正處罰的司機(jī)，也沒(méi)想到與當(dāng)?shù)亟煌ü芾聿块T交涉。這種顯失平衡的格局，自然不利于糾正交通行政管理中的不合理、不公平的問(wèn)題，即便個(gè)別老百姓通過(guò)復(fù)議或訴訟扳回一局，也不過(guò)是偶然成功。

在筆者看來(lái)，要真正徹底糾正，還需要對(duì)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行大規(guī)模修訂，打通針對(duì)抽象行政行為的維權(quán)通道，以平衡權(quán)力與權(quán)利，提高交通行政管理的法治水平，要讓人民群眾在交通行政管理的每一個(gè)案例中都感受到公平。

當(dāng)前除了依靠媒體的報(bào)道，還需要人大、車主、交管部門等各方形成合力，推動(dòng)對(duì)法規(guī)進(jìn)行合理修訂。

據(jù)悉，佛山交管部門已對(duì)道路標(biāo)線等作出優(yōu)化調(diào)整，但愿具有更高法治水平的交通行政管理來(lái)得快一些。