無問西東，杭州這次全都要

每經(jīng)記者 楊棄非  程曉玲    每經(jīng)編輯 劉艷美

杭州，這座長三角市區(qū)陸域面積最大的城市，迎來20年間第四輪空間結(jié)構(gòu)調(diào)整。

4月9日，浙江省政府官網(wǎng)發(fā)布通知，杭州市部分行政區(qū)劃調(diào)整已獲國務(wù)院批復(fù)同意。同日，杭州部分行政區(qū)劃優(yōu)化調(diào)整實施動員部署會議召開。

圖片來源：網(wǎng)頁截圖

經(jīng)過此番調(diào)整，杭州市下轄10個區(qū)、2個縣，代管1個縣級市，分別為：上城區(qū)、拱墅區(qū)、西湖區(qū)、濱江區(qū)、蕭山區(qū)、余杭區(qū)、臨平區(qū)、錢塘區(qū)、富陽區(qū)、臨安區(qū)、桐廬縣、淳安縣、建德市。

總體建制數(shù)量不變，但內(nèi)部結(jié)構(gòu)已然“大換血”。

上城區(qū)與江干區(qū)合并、下城區(qū)和拱墅區(qū)合并、余杭區(qū)一分為二、錢塘新區(qū)由功能區(qū)升格為行政區(qū)……調(diào)整范圍之廣，可見杭州魄力之大。

2019年，杭州人口增量一舉超越深圳，躍居全國第一，由此晉升千萬人口城市。不過，經(jīng)濟快速增長和人口持續(xù)流入的另外一面是，“區(qū)域空間不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)布局不合理、人口密度不均衡、空間規(guī)劃不協(xié)同等問題日益凸顯，已成為制約城市高質(zhì)量發(fā)展的瓶頸”。

此次行政區(qū)劃調(diào)整，正是在這一背景下出臺。此前，杭州“十四五”規(guī)劃綱要提出，要打造“一核九星”特大城市新型空間格局——即“城市核心區(qū)+9個郊區(qū)新城”，其實就已透露出一些“蛛絲馬跡”。而此番調(diào)整落地，能否帶動杭州突破向上發(fā)展的“天花板”，向“世界一流的現(xiàn)代化國際大都市”發(fā)起沖刺？

調(diào)整后的杭州行政區(qū)劃示意圖 圖片來源：杭州日報

重塑

在此之前，21世紀以來的20年間，杭州已經(jīng)歷3次空間結(jié)構(gòu)調(diào)整——

2001年，蕭山、余杭撤市建區(qū)，與原來六個區(qū)構(gòu)成“新杭州”，市區(qū)面積由此從683平方公里擴大到3068平方公里，在當時的副省級城市中由倒數(shù)第1位升至5位；

2014年，1808平方公里的富陽撤市建區(qū)，市區(qū)面積增至4876平方公里；

2017年，臨安撤市建區(qū)，市區(qū)面積猛增64%至8002.8平方公里，杭州成為長三角市區(qū)陸域面積最大的城市。

市區(qū)面積猛增同時，各個區(qū)域人口與產(chǎn)業(yè)集聚程度迅速拉開差距，導(dǎo)致原有行政區(qū)劃布局無法滿足新的發(fā)展需求。

比如，在此次調(diào)整前，杭州定位為“一核”的5個城市核心區(qū)中，有3個都是面積不足100平方公里的“迷你區(qū)”。《2020年杭州統(tǒng)計年鑒》顯示，位于市中心的上城區(qū)、下城區(qū)面積均不足30平方公里，臨安、蕭山等郊區(qū)面積卻有上千平方公里，差距巨大。

其中，下城區(qū)人口密度高達17954人/平方千米，上城區(qū)、拱墅區(qū)分別為13260人/平方千米、8366人/平方千米，典型的“僧多粥少”。全市人口密度最高的下城區(qū)與密度最低的淳安縣（81人/平方千米），相差超過200倍。

一組更直觀的反差數(shù)據(jù)是，上城區(qū)、下城區(qū)、拱墅區(qū)3個區(qū)，以占杭州全市0.7%的土地面積，承載了全市14%的人口。

不僅如此，杭州上城、下城等老城區(qū)小學(xué)、初中名校眾多，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療、教育資源密集。而外圍江干、拱墅、蕭山、余杭等城區(qū)，則備受優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)供給相對不足困擾。正是因此，在4月9日的動員大會上，杭州市委書記周江勇著重提到，要把優(yōu)化布局作為著力點，切實解決人口密度和公共服務(wù)供給不均衡的突出矛盾。

這只是杭州新一輪城市空間格局重塑的第一步。

根據(jù)規(guī)劃，未來5年，杭州將按照“多中心、網(wǎng)絡(luò)化、組團式、生態(tài)型”的原則，加快構(gòu)建“一核九星、雙網(wǎng)融合、三江綠楔”的新型特大城市空間格局。

杭州“一核九星”示意圖 圖片來源：都市快報

具體而言，就是要引導(dǎo)城市核心區(qū)過度密集區(qū)塊人口向郊區(qū)新城疏散、城市新流入人口向郊區(qū)新城集聚，有效遏制城市單體規(guī)模無序蔓延，形成“眾星拱月”的組團式發(fā)展形態(tài)。

新機

同樣有望得到進一步緩解的，還有杭州的產(chǎn)業(yè)發(fā)展瓶頸。

面對制造業(yè)占比下降過快問題，兩年前，杭州提出“新制造業(yè)計劃”，制造業(yè)隨即成為杭州產(chǎn)業(yè)發(fā)展的“關(guān)鍵詞”。

區(qū)域經(jīng)濟理論指出，有怎樣的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟地理，將決定城市有怎樣的產(chǎn)業(yè)格局。在杭州對制造業(yè)進行整體再造過程中，土地問題成為率先需要解決的重點內(nèi)容。

縱觀杭州，1996年由蕭山劃出并成立的濱江區(qū)，被認為是整個城市的制造業(yè)發(fā)展重點。但作為杭州面積最小的區(qū)之一，濱江區(qū)產(chǎn)業(yè)用地緊缺的隱憂一直存在。自2018年開始，杭州啟動全市工業(yè)用地、產(chǎn)業(yè)單元專項規(guī)劃編制，以優(yōu)化存量土地、最大限度釋放工業(yè)用地價值。

對于此輪工業(yè)用地的再梳理，杭州市規(guī)劃局相關(guān)負責(zé)人曾對媒體解釋，“我們有必要結(jié)合杭州工業(yè)向何處去的思考，加強對全市工業(yè)布局和空間保障的研究。”

下一個制造業(yè)重點應(yīng)誕生于何處？杭州需要進一步破題。

在發(fā)展制造業(yè)的“指揮棒”下，2019年，在整合大江東產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)與杭州經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)（下沙）基礎(chǔ)上，錢塘新區(qū)正式掛牌成立。根據(jù)之前的規(guī)劃，錢塘新區(qū)的目標是“成為展示我國先進制造業(yè)發(fā)展水平的重要窗口”，且將在“條件成熟后創(chuàng)建國家級新區(qū)”。

錢塘新區(qū)示意圖 圖片來源：杭州網(wǎng)

從數(shù)據(jù)上看，錢塘新區(qū)已積淀起制造業(yè)發(fā)展的基本條件。2020年，錢塘新區(qū)GDP達到1095.7億元，與主城區(qū)江干區(qū)、下城區(qū)大致相當。

但去年底，《浙江日報》深入分析指出，錢塘新區(qū)“依然存在區(qū)域發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)化、低效工業(yè)用地較多等問題”，“空間儲量不多、開發(fā)成本較高、利用效益偏低等因素已逐漸成為實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的阻礙”。

在對低效工業(yè)用地進行整治同時，錢塘新區(qū)跨區(qū)又跨江的發(fā)展機制急需改變。有專家指出，作為杭州“擁江發(fā)展”戰(zhàn)略的進一步延續(xù)，錢塘新區(qū)由功能區(qū)設(shè)為行政區(qū)錢塘區(qū)，區(qū)域決策權(quán)、控制權(quán)和執(zhí)行權(quán)將進一步統(tǒng)一，有利于其進一步實現(xiàn)資源調(diào)配與產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

在保障新一輪制造業(yè)發(fā)展陣地同時，杭州還為制造業(yè)的未來發(fā)展拓寬邊界。

互動

而從另一個層面來看，新設(shè)區(qū)的錢塘和臨平，還有推動杭州區(qū)域協(xié)同的功能。

位于杭州東北側(cè)的臨平，與上海有著天然的區(qū)位親近感。一組數(shù)據(jù)在當?shù)乇环磸?fù)提及：臨平到杭州東站和蕭山機場分別需20、30分鐘車程，而到上海虹橋樞紐僅需45分鐘?；诖?，在臨平新城管委會官網(wǎng)概況一欄，臨平被描繪為“杭州接軌上海、融入長三角的門戶和樞紐”。

圖片來源：杭州網(wǎng)

臨平亦探索將距離優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)合作優(yōu)勢。在余杭“上?？蒲幸绯?余杭智造落地”的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)化模式下，長三角企業(yè)創(chuàng)新研發(fā)總部基地、長三角數(shù)字科創(chuàng)園、長三角（杭州）高層次人才創(chuàng)新城等項目先后落戶臨平。數(shù)據(jù)顯示，截至去年9月，“已有20多家長三角優(yōu)質(zhì)企業(yè)落戶臨平新城”。

在臨平向北的同時，錢塘加速與南側(cè)親密互動。

2017年，浙江提出謀劃實施杭州灣“大灣區(qū)”，此后，杭州、寧波、紹興均沿杭州灣設(shè)立錢塘新區(qū)、前灣新區(qū)和濱海新區(qū)，向灣發(fā)展已然成勢。在整合優(yōu)勢的思路下，三大新區(qū)開始謀劃“抱團”，從錢塘新區(qū)向南形成一個沿灣發(fā)展的“弧形”杭州灣產(chǎn)業(yè)帶。

在推進杭紹甬一體化過程中，錢塘新區(qū)也由此成為杭州突破行政壁壘、尋求區(qū)域協(xié)同的重要承載地。

去年，杭州市委書記周江勇率杭州市黨政代表團赴寧波市考察學(xué)習(xí)。他指出，希望兩地繼續(xù)唱好“雙城記”，在打造杭州灣產(chǎn)業(yè)帶新高地上深化合作。其中，將大力推動杭州錢塘新區(qū)、城西科創(chuàng)大走廊和寧波前灣新區(qū)、甬江科創(chuàng)大走廊協(xié)同發(fā)展。

同樣作為新興產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，新區(qū)之間的“共同話題”，將有望激發(fā)更多合作空間。比如，在2019年發(fā)布的《杭州錢塘新區(qū)規(guī)劃綱要》中，就包含了一條從錢塘新區(qū)到前灣新區(qū)的自動駕駛試驗線。

圖片來源：杭州發(fā)布 

從這個意義上來說，臨平與錢塘設(shè)區(qū)，均將進一步推動杭州融入長三角，在整個區(qū)域中再定位自身。而這反過來亦推動杭州向東發(fā)展。

事實上，主城區(qū)靠東的杭州，一直在向東和向西發(fā)展之間搖擺不定。2000年，杭州曾提出“東進”戰(zhàn)略，一度使城市的資源加速向東傾斜。但自2013年阿里巴巴進駐余杭的西溪園區(qū)后，隨著項目的一路向西，城市重心又在某種程度上開始向西偏移。

如今，在區(qū)域協(xié)同發(fā)展的大方向下，向東是否將是杭州新一輪發(fā)展的出路？此次區(qū)劃調(diào)整，似乎正在為杭州作出抉擇。

封面圖片來源：攝圖網(wǎng)