鄭秉文：“十四五”期間人口老齡化將直面兩大關(guān)口

圖片來源：攝圖網(wǎng) 十九屆五中全會已于10月26日拉開帷幕。會議的重頭戲之一是“十四五”規(guī)劃，這一規(guī)劃事關(guān)中國未來五年乃至更長遠的發(fā)展。 根據(jù)相關(guān)預測，“十四五”期間，全國老年人口將突破3億，預計5到10年后，全國第一代獨生子女父母將進入中高齡。如何將這批老人照顧好，讓他們能夠安享晚年，是正在制定中的“十四五”規(guī)劃的重要內(nèi)容。 最新數(shù)據(jù)顯示，今年前三季度，全國基本養(yǎng)老、失業(yè)、工傷三項社會保險基金總收入3.57萬億元，總支出4.22萬億元。 人社部新聞發(fā)言人盧愛紅表示，雖然支出大于收入，但三項社保基金的累計結(jié)余還有6.28萬億元，目前社?；疬\行總體平穩(wěn)，社保待遇按時足額發(fā)放。 盡管自2005年以來我國企業(yè)退休人員養(yǎng)老金實現(xiàn)“十六連漲”，但調(diào)整幅度近年來不斷收縮，各級財政緊平衡，“一些省份養(yǎng)老金收不抵支”的風聲不絕于耳，外界對養(yǎng)老金現(xiàn)狀問題的擔憂以及改革方向的討論亦從未停止。 中國社科院世界社會保障中心主任鄭秉文認為，“十四五”期間，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金將面臨空前的收支平衡壓力。在2020年基金余額首次出現(xiàn)負值，預計將出現(xiàn)大幅下降，“減少1.7萬億之巨”。 在他看來，如果不加快養(yǎng)老金制度改革步伐，“十四五”或?qū)⑹墙⑸绫Ｖ贫纫詠碜罾щy的時期，也將形成巨大的財政壓力。 早前，鄭秉文曾在《中國統(tǒng)賬結(jié)合養(yǎng)老保險現(xiàn)狀、問題與出路》一文中指出，是“國企改革催生了中國社保體系的誕生”。當時，通過引入個人繳費，建立了養(yǎng)老保險制度模式，于1997年正式確立了單位繳納20%、個人繳納11%的統(tǒng)賬結(jié)合制度（2005年降至8%）。 按照制度設(shè)計的初衷，社會統(tǒng)籌部分是要體現(xiàn)公平，實行現(xiàn)收現(xiàn)付制，而個人賬戶部分是要體現(xiàn)激勵，實行部分積累制。但現(xiàn)實情況卻是，“一個養(yǎng)老保險制度，運行了20年目標都沒達到?！?面向“十四五”，養(yǎng)老金改革能否離目標再近一點？在上周日舉行的中國城市百人論壇2020年會上，鄭秉文給出了10點建議，以及他對“十四五”的三個預測和關(guān)于人口政策的2個建議。征得鄭秉文的同意，以下為授權(quán)發(fā)布發(fā)言稿全文： 三個預測 圖片來源：攝圖網(wǎng) 第一，“十四五”期間人口老齡化趨勢將突破兩個大關(guān)。 第一個大關(guān)是60歲及以上老年人占總?cè)丝诒壤龑⒃凇笆奈迤凇蹦┏^3億，達到3.03億，而去年是2.53億。 第二個大關(guān)是16歲~59歲勞動人口從2023年開始每年將減少千萬大關(guān)，而“十三五”期間年均500萬左右，這意味著稅基和費基的減少。 第二，“十四五”期間養(yǎng)老保險的贍養(yǎng)率要有一個突破。 “十三五”初期，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險贍養(yǎng)比是35.8%，大約是三個人養(yǎng)活1人。但到“十四五”期末將達到47.7%，2個多人養(yǎng)活一個。 第三，“十四五”期間，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金將面臨空前的收支平衡壓力。 2000年以來，基金余額池增長每年呈正值，從2000年的2279億元，增加到2019年的5.46萬億元。但是，今年將首次出現(xiàn)大幅下降，預計城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險余額將下降到3.8萬億元，減少1.7萬億之巨。這個基本面，將貫穿整個“十四五”并對整個“十四五”都有重要影響。 2019年財政補貼社會保障2萬億，在十三五期間翻了一番，壓力越來越大，可以預計，“十四五”期間是建立社保制度以來最困難的時期，對財政壓力形成最大壓力的時期。 數(shù)據(jù)來源：人社部歷年人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報 人口政策兩個建議 圖片來源：攝圖網(wǎng) 第一，建議“十四五”期間4歲~6歲學齡前教育實行普惠價格，為青年夫婦減負，為青年夫婦生育創(chuàng)造條件。 全面放開二孩的四年數(shù)據(jù)顯示，出生率不但沒升，反而下降，2019年是全面兩孩生育政策實施的第四年，全年出生人口數(shù)量跌至新低。 這就是“人口DT轉(zhuǎn)變”理論的規(guī)律：隨著生活水平的提高，生育意愿將逐漸下降。因此，“十四五”期間是全面放開生育的時候了。 我在去年全國兩會上提交了一個提案，呼吁有關(guān)部門應盡早采取措施，積極應對生育意愿下降的問題。 育齡夫婦生育意愿下降的原因固然有很多，但撫養(yǎng)成本不斷提高是一個重要因素，尤其是，在中小學九年義務教育之前的3-6歲的學前教育費用逐年攀升，“入園難、入園貴”已成為嚴重影響生育意愿的又一座大山。 因此我建議，學齡前教育制度應盡快在全國實行普惠價格制度，減少學齡前教育的家庭成本，搬掉“學前教育”這座大山，穩(wěn)定出生率。 數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局公開資料整理 第二，建議“十四五”期間適時放開三孩，最終全面放開生育政策。 最近，大家都很關(guān)心梁建章和李鐵的人口論戰(zhàn)。我贊成梁建章的主張，建議“十四五”期間先放開三孩，以后適時逐漸全面放開生育。 我們應跳出社會保障，不僅從社會保障制度的角度，還要從人類文明的長期社會利益出發(fā)看待人口政策，從中華民族發(fā)展和國家安全的另類角度，來看到逐漸放開生育政策的深遠意義。 首先我們比較1980年和2100年2個年份的人口變化趨勢： ——1980年世界人口44.5億，根據(jù)聯(lián)合國的預測，到2100年將達110億人，增長倍數(shù)是2.5。 ——中國人口根據(jù)聯(lián)合國的預測有三個前景，基準前景是從10億增加到2100年的10.6億，倍數(shù)是最低的，只有1.0，基本沒有變化；高預測是15.8億，倍數(shù)是1.58；低預測只有6.8億，比1980年減少3.2億，倍數(shù)小于1，將僅為0.68。 就是說，以1980年為基準，到2100年，中華民族人口增長倍數(shù)將大大低于世界平均人口的增長，低了一倍還多。 從另一個維度，就是從1800年和2100年這兩個年份的比較來看。 先看世界人口結(jié)構(gòu)的變化：1800年世界總?cè)丝?.5億，同樣根據(jù)聯(lián)合國的預測（下同），到2100年增長的倍數(shù)是11.5。 同期，非洲的增長倍數(shù)是28、拉丁美洲是50，北美是65，亞洲是9.4，日本是5.1，中國只有4.5，僅高于歐洲的3.8。 上述數(shù)據(jù)顯示，人口政策涉及到中華民族的興衰，涉及到國家安全。研究社保要看未來50年，研究人口至少要看前后100年。 至于有觀點認為資源約束等問題，今天發(fā)言只有幾分鐘，我只想回憶一下50年前，即1970年羅馬俱樂部出版的《增長的極限》。 《增長的極限》預測2070年要到達爆發(fā)增長的極限，時間過半，很多悲觀的預測都被科技創(chuàng)新和進步所逐步解決或替代了，還有50年，毫無疑問科技進步仍將會解決絕大部分羅馬俱樂部的預測。 上面我講的兩條是“十四五”期間關(guān)于人口政策的調(diào)整，下面講講養(yǎng)老金政策在十四五期間的調(diào)整問題。 養(yǎng)老金改革的10個建議 圖片來源：攝圖網(wǎng) 鑒于上述關(guān)于養(yǎng)老金可持續(xù)性的分析和財政面臨的壓力，建議“十四五”期間在如下十個方面有所作為。由于時間關(guān)系，我直接點題，不做展開： 第一，建議中央調(diào)劑制度應過渡到全國統(tǒng)籌。今年底全國各省全部實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，“十四五”期間應實現(xiàn)全國統(tǒng)籌。 第二，延遲領(lǐng)取養(yǎng)老金的年齡應盡快啟動。本來這項改革多年前已在議程之中，但始終未能啟動。這項改革不僅可提高養(yǎng)老金制度的可持續(xù)性，長期看，還有利于發(fā)揚光大中國的歷史傳統(tǒng)。 第三，延長最低繳費年限。目前繳費15年太低，應適當延長。在多繳多得激勵機制缺位的情況下，這是一個重要的舉措，越早改革越容易，越拖越困難。 第四，加快養(yǎng)老保險基金的投資改革進程。改革三年來，進展不暢，實行投資的基金規(guī)模只占全部基金的不到四分之一，提高收益率可提高基金的財務可持續(xù)性，已成為很多國家養(yǎng)老金制度改革的一個新動向。 第五，加快建立多繳多得的激勵機制。我主張擴大個人賬戶比例，將單位繳費的一部分劃入個人賬戶，改善激勵相容的激勵設(shè)計，坐實繳費基數(shù)，這是提高制度財務可持續(xù)性的根本所在，交得越來越少，道德風險越來越明顯，而待遇水平保持不變并連年上漲，基金平衡肯定不可維持。 第六，趁著我們還有3萬多億美元的外匯儲備，建立外匯型主權(quán)養(yǎng)老基金。想想20年前建立全國社?；鸬臎Q策就會感到當時這項決策的前瞻性，對外匯型主權(quán)養(yǎng)老基金也一樣，20年后就能體會到今天決策的重要性，否則，若干年后會有后悔的那一天。 第七，加快國資劃轉(zhuǎn)進程，充實全國社?；稹Ｒ黾油该鞫?，要有測算，到現(xiàn)在也不知道可劃轉(zhuǎn)的基數(shù)到底是多少，能劃轉(zhuǎn)多少，沒有底數(shù)。 第八，將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的基礎(chǔ)養(yǎng)老金改為“養(yǎng)老津貼”，這樣并未增加財政投入，還可帶來“正外部性”，對穩(wěn)定參保人預期帶來外溢效應。 第九，第二支柱企業(yè)年金引入“自動加入”機制，擴大參與率。這個問題我在2017年出臺《企業(yè)年金辦法》之前征求意見時就曾提出來，改革的機會窗口將越來越小。 第十，第三支柱稅延型商業(yè)養(yǎng)老保險試點期已超過一年半沒有任何說法；第三支柱的養(yǎng)老目標基金“自我試點”也超過一年半，但稅優(yōu)政策至今還未實施。 這兩件事加在一起，說明第三支柱的制度設(shè)計和政策過程出現(xiàn)了問題，日前央行領(lǐng)導和銀保監(jiān)會領(lǐng)導都在公開會議上提到了加快第三支柱建設(shè)步伐的重要性。 我認為應盡快整合第三支柱這兩個分支的制度設(shè)計，加強協(xié)作和協(xié)調(diào)，如果能把稅優(yōu)政策落實在個人賬戶上，而不是產(chǎn)品上，就能化解矛盾，進而統(tǒng)一平臺，盡快把第三支柱推向全國。