每經(jīng)專訪全國(guó)人大代表、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)蔡昉：戶籍制度改革是“公共品”建議由中央政府買單

每經(jīng)記者 余蕊均 楊棄非    每經(jīng)編輯 楊 歡    

過(guò)去一年，近1400萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。政府工作報(bào)告指出，2019年將深入推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，包括“抓好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶，推動(dòng)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋常住人口”。

“推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，我的理解就是以農(nóng)民工市民化為核心。”3月6日，全國(guó)人大代表、中國(guó)社會(huì)科學(xué)院副院長(zhǎng)蔡昉在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》（以下簡(jiǎn)稱NBD）記者采訪時(shí)表示，“1400萬(wàn)”這個(gè)數(shù)字出來(lái)了，盡管暫時(shí)還沒(méi)有完整的信息說(shuō)“1億人落戶”的目標(biāo)什么時(shí)候能夠完成，但“戶籍制度改革應(yīng)該加快”。

在他看來(lái)，目前戶籍制度改革推進(jìn)尚不如人意，比較根本的原因在于地方政府的激勵(lì)不足，改革收益和支出成本存在“不對(duì)稱”，因此，他建議，這項(xiàng)改革紅利作為一個(gè)“公共品”，應(yīng)該由中央政府買單。

值得注意的是，今年的政府工作報(bào)告首次將優(yōu)先就業(yè)政策置于宏觀政策層面，“穩(wěn)就業(yè)”被上升到前所未有的高度。

蔡昉日前在題為《穩(wěn)就業(yè)的政策優(yōu)先序和實(shí)施原則》的署名文章中指出，充實(shí)和調(diào)整政策工具箱，首先應(yīng)圍繞能夠改善生產(chǎn)要素供給和配置，從而提高潛在增長(zhǎng)率的方面，繼續(xù)深化經(jīng)濟(jì)體制改革，特別是推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。其中，“戶籍制度”“減稅降費(fèi)”應(yīng)得到優(yōu)先安排、加快推進(jìn)。

“戶改和減稅二者也是相關(guān)的，因?yàn)樵绞枪膭?lì)勞動(dòng)力進(jìn)一步轉(zhuǎn)移，越要有足夠多的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來(lái)滿足需求?！辈虝P向記者表示，現(xiàn)在的發(fā)展階段需要更多的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，必須降低各種各樣的門檻，而減稅降費(fèi)是最好的一個(gè)措施。

他同時(shí)強(qiáng)調(diào)，減稅是好的政策，應(yīng)該擱在“工具箱”里，但擱在不同的格子最后的效果是不一樣的，“所以把它放到了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革里面，是減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、降低交易費(fèi)用的措施，而不是刺激手段”。

農(nóng)民工的市民化問(wèn)題“卡脖子”

NBD：政府工作報(bào)告提到，2018年有近1400萬(wàn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)落戶。您如何理解推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化與提高新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的關(guān)系？

蔡昉：以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，我理解就是以農(nóng)民工市民化為核心。5年前中央提出了“三個(gè)1億人”目標(biāo)，其中到2020年要解決約1億進(jìn)城常住的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶城鎮(zhèn)，盡管現(xiàn)在暫時(shí)沒(méi)有完整的信息說(shuō)“1億人落戶”什么時(shí)候能夠完成，但不管怎么說(shuō)，我覺(jué)得都應(yīng)該加快。

去年“1400萬(wàn)人”先不說(shuō)夠不夠，“1億人”也不是全部。按照國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，現(xiàn)在大概有26%的勞動(dòng)力還在務(wù)農(nóng)，按我們的估計(jì)可能在16%～17%，而高收入國(guó)家農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重只有幾個(gè)百分點(diǎn)。其實(shí)在人均GDP1萬(wàn)美元到1.2萬(wàn)美元之間還有一批國(guó)家，他們的農(nóng)業(yè)就業(yè)人口平均也只有11%～12%，我們的差距仍然很大。因此，只有城鎮(zhèn)化水平提高了，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力比重才能真正下降?？ú弊拥牡胤骄褪寝r(nóng)民工的市民化問(wèn)題。

NBD：推進(jìn)戶籍制度改革的迫切性和必要性就體現(xiàn)在這里了。

蔡昉：是的。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的目標(biāo)是要加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，最核心的就是要提高勞動(dòng)生產(chǎn)率。我們通過(guò)研究發(fā)現(xiàn)，改革開(kāi)放以來(lái)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率雖然大幅提高，但和二產(chǎn)三產(chǎn)的勞動(dòng)生產(chǎn)率來(lái)比，差距并沒(méi)縮小。為什么呢？因?yàn)橥恋匾?guī)模沒(méi)有變，經(jīng)營(yíng)規(guī)模也沒(méi)有變。

我們講規(guī)模經(jīng)營(yíng)從來(lái)都要加上“適度”兩字，原因就是經(jīng)營(yíng)規(guī)模的擴(kuò)大必須跟農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移相適應(yīng)。當(dāng)它沒(méi)有那么多轉(zhuǎn)移渠道時(shí)，擴(kuò)大得太快容易讓農(nóng)民失去“立身之本”。但現(xiàn)在我們已經(jīng)越來(lái)越多地遇到勞動(dòng)力短缺的問(wèn)題，而且客觀上說(shuō)農(nóng)民工也是回不去的。

2008年以前，農(nóng)民工常用返鄉(xiāng)的方式避免受到宏觀經(jīng)濟(jì)的周期性沖擊，那時(shí)候我們說(shuō)有一個(gè)農(nóng)業(yè)作為剩余勞動(dòng)力的“蓄水池”，但現(xiàn)在這個(gè)“蓄水池”基本上不存在了，且新一代農(nóng)民工既沒(méi)有意愿、也沒(méi)有能力回到土地上，這個(gè)時(shí)候就要假設(shè)這部分人可以永久離開(kāi)農(nóng)業(yè)。因此，我們說(shuō)勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的條件已經(jīng)成熟到土地規(guī)模應(yīng)該擴(kuò)大。

反過(guò)來(lái)講，因?yàn)橥恋匾?guī)模不能擴(kuò)大，農(nóng)民工又不能得到城市戶口，他就有一個(gè)顧及，還要回去看看，候鳥(niǎo)式地周而復(fù)返，這樣就很難從真正意義上提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。所以我覺(jué)得目前應(yīng)該是讓那些已經(jīng)長(zhǎng)期轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的農(nóng)民工，真正落戶成為市民。

“開(kāi)放式的改革會(huì)更管用”

NBD：戶籍制度改革一直是有共識(shí)的，決策層一直在部署，學(xué)者中也沒(méi)有爭(zhēng)議，為何推進(jìn)卻好像不如預(yù)期？

蔡昉：我覺(jué)得比較根本的原因在于地方政府的激勵(lì)不足。我們能夠看到推進(jìn)戶籍制度改革，加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，可以為中國(guó)未來(lái)提供更充分的勞動(dòng)力供給，更有效率地配置勞動(dòng)力資源，提高生產(chǎn)率，這項(xiàng)改革紅利是一個(gè)“公共品”，大家都受益，但要推進(jìn)這項(xiàng)改革，它有一些直接成本要由地方政府支出，地方政府也有它的實(shí)際困難，這就等于改革收益和成本之間存在著一個(gè)不對(duì)稱。

我認(rèn)為既然能看到它帶來(lái)真金白銀、實(shí)實(shí)在在的改革紅利，就說(shuō)明它是一個(gè)具有強(qiáng)大正效應(yīng)的外部經(jīng)濟(jì)，外部經(jīng)濟(jì)的含義就是“公共品”，公共品就應(yīng)該由中央政府買單。我們要從理念上認(rèn)識(shí)到這一點(diǎn)，如果不能解決改革激勵(lì)不對(duì)稱、不相容的問(wèn)題，戶籍制度改革推進(jìn)起來(lái)就不會(huì)快。

NBD：地方政府在這個(gè)過(guò)程中應(yīng)該扮演什么角色？

蔡昉：戶籍制度改革作為一個(gè)全社會(huì)的公共品，不應(yīng)該用地域的方式解決，當(dāng)然，最后接納農(nóng)民工成為市民，還是每個(gè)地方政府具體在做的，但城市在選擇要接受人的時(shí)候，不應(yīng)該有地域限制。

如果過(guò)分強(qiáng)調(diào)地域限制，容易陷到現(xiàn)在的一個(gè)困境中：城鎮(zhèn)化率的提高有很大一部分是由改身份、改口徑而來(lái)的，它有意義，但不能老在這上面做文章，因?yàn)檫@些人的職業(yè)并沒(méi)有改變，甚至在基本公共服務(wù)上也沒(méi)有大的變化。我們說(shuō)“城市化”不是一個(gè)理念，而是一個(gè)實(shí)實(shí)在在的改革措施，實(shí)實(shí)在在的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)能，如果只改口徑，能解決什么新動(dòng)能？

NBD：那么戶籍制度改革又將對(duì)城市發(fā)展產(chǎn)生哪些影響？

蔡昉：城市的核心，第一是集聚效應(yīng)、規(guī)模經(jīng)濟(jì)，還要有輻射力，有多大的吸引力就有多大的輻射力，這是提升能級(jí)的兩個(gè)關(guān)鍵部分。而改革是為了均等化，為了包容性，關(guān)鍵就是要開(kāi)放，一個(gè)開(kāi)放有活力的城市，不應(yīng)該把農(nóng)民工排斥在外。所以，集聚資源要素，開(kāi)放式的改革會(huì)更管用。

這里還可以延伸一個(gè)問(wèn)題，雖然我們總在用文件說(shuō)“城市群”“都市圈”，但這些都是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，到底誰(shuí)和誰(shuí)是同一個(gè)圈的，并不知道。因此，政策規(guī)劃是引導(dǎo)，但關(guān)鍵還是要看推進(jìn)的方法，這個(gè)方法就是要通過(guò)體制機(jī)制的轉(zhuǎn)變，讓生產(chǎn)要素自由流動(dòng)。