肖子華：加快放開大城市落戶限制 使戶籍制度成流動人口“用腳投票”選擇機制

國家衛(wèi)生健康委流動人口服務中心主任 肖子華

日前，國家發(fā)改委在《關于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導意見》中提出，放開放寬除個別超大城市外的城市落戶限制，在具備條件的都市圈率先實現(xiàn)戶籍準入年限同城化累積互認，加快消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，統(tǒng)籌推進本地人口和外來人口市民化，促進人口有序流動、合理分布和社會融合。這是國家2014年推進新一輪戶籍制度改革以來，對戶籍制度改革政策的最新表述。

戶籍制度是城鄉(xiāng)“二元”體制的核心，戶籍限定了公民自由遷移、定居和享受社會福利的范圍。以戶籍制度和一系列建立在戶籍制度之上的制度如教育制度、社會保障制度、醫(yī)療制度等，形成了流動人口融入城市社會的主要制度性障礙。取得流入地城市戶口，成為流動人口市民化與否的最重要、最顯著又是最簡單的標志。戶口不僅增加了流動人口在城市生存和發(fā)展的成本，同時也因其所包含的不平等因素使得流動人口融入城市社會的難度進一步加大。

近期國家衛(wèi)生健康委流動人口服務中心發(fā)布的《中國城市流動人口社會融合評估報告（2018版）》表明，阻礙流動人口在城市融合的制度性障礙仍然存在，城鄉(xiāng)“二元”體制的格局沒有被打破。按照國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃，國家按照人口總量把城市分為5類7型，每種類型的城市入戶條件不同，總的導向是鼓勵農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口（流動人口的主體）到中小城鎮(zhèn)落戶，嚴格限制超大城市和特大城市人口規(guī)模。

但從實際情況來看，流動人口大多流入了就業(yè)機會較多和公共服務較好的大城市，流動人口的大城市偏好與“中小城市優(yōu)先”的戰(zhàn)略導向存在矛盾。從該報告所列的50個被評估城市來看，城市規(guī)模越大流動人口的落戶意愿越強烈，在10個特大城市中，流動人口愿意落戶的比例達到39.45%，其他40個大中城市則降低為34.72%。

流動人口不愿意落戶小城鎮(zhèn)而更愿意集中到住房、環(huán)境、交通壓力比較大的大城市，可以從以下三個方面理解：首先從流動人口產(chǎn)生的原因來分析，20世紀80年代以來的人口流動不是計劃經(jīng)濟時期由政府組織的定向流動，而是市場經(jīng)濟條件下的自主選擇。選擇大城市還是小城鎮(zhèn)是流動人口根據(jù)自己從中獲得的收益高低進行理性比對的結(jié)果。其次從城市蘊含的發(fā)展機會和資源分析，大城市具有比中小城市更加豐富的經(jīng)濟社會資源，無論就業(yè)機會、發(fā)展空間，還是教育、醫(yī)療、交通、文化等都具有中小城市無法比擬的優(yōu)勢。第三從社會融合的角度來分析，城市是歷史文明的沉淀，大城市在文化上更加多元、開放，包容性更強，而中小城市受當?shù)匚幕?、社會關系和網(wǎng)絡的影響更強，對外來群體來講更難融入。

當前，加快推進戶籍制度改革已經(jīng)成為各界的共識，從1990年代國家小城鎮(zhèn)試點到2016年的“一億人落戶”方案出臺，戶籍制度改革已經(jīng)由淺入深，開始觸及到戶籍本身以外的內(nèi)容。目前，隨著各地城鄉(xiāng)戶籍登記制度改革的逐步完成，“顯性戶籍墻”對“鄉(xiāng)—城”流動人口的制約作用逐步減弱；而“隱性戶籍墻”構(gòu)成了流動人口社會融合的主要障礙。因此，未來戶籍制度改革的重點不在戶籍本身，而在于利益關系的調(diào)整。特別是要逐步剝離依附在戶籍制度背后的社會福利和資源配置功能，使戶籍制度逐漸回歸其應有的登記和統(tǒng)計功能。

當前改革的步驟主要是中央出臺政策，各自根據(jù)自身實際制定具體的落實政策。但從實際效果來看，地方政府在推進戶籍制度改革的過程中會根據(jù)自身的利益權(quán)衡，決定戶籍的開放程度，造成改革方案在不同類型的城市差別很大。往往是沒人愿意落戶的地方戶籍開放程度較高，而愿意落戶的地方開放程度較低，使戶籍改革的效果受到影響。鑒于戶籍制度是一個國家的基本制度，所有的國民應該一視同仁，未來的改革應該由中央政府主導，在國家層面進行制度設計和整體推進，降低地方政府的權(quán)限，使戶籍制度成為流動人口“用腳投票”的一種選擇機制。

目前中小城鎮(zhèn)對戶籍基本完全放開，未來改革的重點不是中小城市而是大城市和特大城市。流動人口目前主要集中在東部沿海的大中城市，特別是長三角、京津冀和珠三角三大城市群，集中了全國一半以上的流動人口。除了北京、上海等少數(shù)超大城市外，未來其他城市都應該逐步放開、取消指標限制，原則上按照就業(yè)和住房“兩個穩(wěn)定”有序推進戶籍制度改革，把符合條件的流動人口納入本地戶籍，提高戶籍人口城鎮(zhèn)化的比率。

考慮到農(nóng)村的土地、宅基地等利益，除了一些超大城市和特大城市，其他類型城市農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶意愿均比較低，主要原因是怕轉(zhuǎn)戶后農(nóng)村的權(quán)益受到損害。為解決這個問題，國家在相關文件中提出了“現(xiàn)階段不得以退出土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進城落戶的條件”的規(guī)定，這樣農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的戶口變動與農(nóng)村“三權(quán)”脫鉤。目前全國各地都在對農(nóng)村“三權(quán)”進行確權(quán)，有些地方已經(jīng)頒發(fā)了產(chǎn)權(quán)證。下一步有必要繼續(xù)深化改革，推進土地制度與戶籍制度聯(lián)動改革，徹底打消農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口戶口進城的顧慮。