聲音 | 新型城鎮(zhèn)化關(guān)鍵突破口：探索利用集體土地建設(shè)租賃住房 逐步有條件合法化小產(chǎn)權(quán)房

每經(jīng)記者 余蕊均    每經(jīng)編輯 楊歡

農(nóng)村“三塊地”改革備受關(guān)注，作為重要改革內(nèi)容之一，關(guān)于集體建設(shè)用地入市的探索尤為引人關(guān)注。

在日前舉行的“中國城市百人論壇2018年會”上，中國人民大學(xué)漢青經(jīng)濟(jì)與金融高級研究員副院長,經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授陶然發(fā)表了一份題為《人口凈流入地城市利用集體土地建設(shè)租賃住房——助推新市民融入城市與房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展》的研究報告（后稱“報告”），旨在為城中村、城郊村的土地制度改革提供了一條可循之路。

報告認(rèn)為，中國的人口流動已經(jīng)從單個個體外出轉(zhuǎn)向舉家遷入城市，并逐漸成為主流。但與此同時，過去幾年市場運(yùn)行的實(shí)踐表明，中國城市房地產(chǎn)調(diào)控長效機(jī)制尚未完全建立，房價在主要人口流入地城市過快上漲，成為阻礙人口城市化并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會可持續(xù)發(fā)展的主要挑戰(zhàn)。

面對不斷增加的流動人口，城市應(yīng)該做些什么來實(shí)現(xiàn)這部分人的市民化轉(zhuǎn)變？陶然在報告中提出，未來新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵突破口，在于人口流入地城市，特別是大、中城市的城中、城郊村土地制度改革，尤其是推動這些城市的集體建設(shè)用地盡快進(jìn)入城市住宅用地市場。

“舉家遷移”格局已形成
建議增加市場化出租屋供應(yīng)

2016年以來，政府多策并舉推動三四線城市房地產(chǎn)行業(yè)“去庫存”，取得了較好效果，但同時也帶來了京滬穗深等一線城市，以及杭州、南京、合肥、廈門、蘇州等二線城市房價進(jìn)一步大幅上漲的挑戰(zhàn)。2017年以來, 更出現(xiàn)房地產(chǎn)市場進(jìn)一步泡沫化, 各線城市房價都在非理性上漲的局面。

報告認(rèn)為，到目前為止，中國尚未完全建立起來房地產(chǎn)市場健康平穩(wěn)發(fā)展的長效機(jī)制，不僅導(dǎo)致城市房價泡沫凸顯，也嚴(yán)重影響了中國的人口市民化過程。

“過去幾年的實(shí)踐表明，主要人口流入地城市，尤其是特大城市與大城市過高的房價，使這些城市大量的外來人口買不起商品房，而政府壟斷供應(yīng)的土地制度，使得具有體面居住條件的市場租賃住房供應(yīng)嚴(yán)重不足，租金過高，大批具有一定支付能力的流動人口無法獲得基本體面的居住條件。”陶然在報告中指出，“與此同時，戶籍制度的約束又加大了流動人口子女就學(xué)的難度，結(jié)果就是大量流動人口家庭難以在城市實(shí)現(xiàn)定居。”

調(diào)查顯示，目前既有流動人口大比例舉家遷移的格局已經(jīng)形成，流動格局已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不同于上世紀(jì)90年代乃至于本世紀(jì)前10年的情況——總流動人口中已婚的流動人口超過80%，其中又有接近90%實(shí)現(xiàn)了夫妻同時外出，60%的已婚流動人口家庭攜子女外出——他們對可支付的體面出租房有強(qiáng)烈的需求與較強(qiáng)支付能力，但現(xiàn)有土地制度下的房地產(chǎn)市場卻難以做到有效供給。

為此，報告建議，在幾十個人口流入地大城市、特大城市放開集體建設(shè)用地進(jìn)入住宅用地市場，打破政府在住宅用地上的壟斷供應(yīng)，有效增加這些地區(qū)的可支付住房，但同時為了防止刺破房地產(chǎn)泡沫,短中期主要還是在集體土地上用市場化方式供應(yīng)出租房.也就是允許人口流入地城市城中村與城郊村村民大批量且合法興建出租公寓,為流動人口與城市低收入人群提供符合規(guī)劃與建筑安全要求的出租屋,.這個措施不僅會成為抑制中國主要人口流入地城市房地產(chǎn)泡沫、但同時又不刺破房價泡沫的一個關(guān)鍵手段，同時也是中國短期消化過剩鋼鐵、煤炭、建材等產(chǎn)能，維持一定水平增長，中長期確保社會、經(jīng)濟(jì)和諧發(fā)展的關(guān)鍵所在。

當(dāng)然，任何改革都需要調(diào)動積極性。上述報告認(rèn)為，推動這項(xiàng)土地制度改革，地方政府可以免費(fèi)獲得包括公立學(xué)校與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)所需用地，用于推動流動人口子女享受義務(wù)教育階段同等入學(xué)，最終實(shí)現(xiàn)流動人口完全市民化。

借鑒珠三角地區(qū)經(jīng)驗(yàn)
探索不同城市“城中村”改造策略

陶然在報告中還特別提到珠三角地區(qū)三舊改造與城市更新的探索經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)。

過去，很多城市在擴(kuò)張過程中為減少征地成本，有意避開農(nóng)民宅基地，形成了大量的“城中村”與“城郊村”，而在人口大量流入的珠三角地區(qū)，集體建設(shè)用地以“出租屋”、“小產(chǎn)權(quán)房”的形式進(jìn)入城市住宅用地市場的問題非常突出。

報告認(rèn)為，雖然對城市規(guī)劃、土地有效利用乃至基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)提供帶來了一些挑戰(zhàn)，但這些城中村、城郊村的集體建設(shè)用地入市對珠三角的城市發(fā)展與經(jīng)濟(jì)活力確實(shí)發(fā)揮了非常積極的作用。

以深圳為例，作為改革開放的窗口城市，其在上世紀(jì)八十年代就出現(xiàn)了“城中村”現(xiàn)象。雖然缺乏規(guī)劃，而且也沒有提供足夠的基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)，但還是基本滿足了大批流動人口的居住要求，甚至不少企業(yè)家也是從城中村開始創(chuàng)業(yè)。

報告指出，對于深圳這樣的地方，已經(jīng)興建了大量出租屋，但不少并不符合規(guī)劃與建筑安全要求，那么采取的措施就應(yīng)該是推動城中村、城郊村的更新改造，在改造達(dá)標(biāo)，并補(bǔ)繳一部分土地出讓金或者稅金的基礎(chǔ)上逐步給予大產(chǎn)權(quán)，從而有效盤活存量土地，破解土地資源瓶頸，提升城市建設(shè)品質(zhì)，促進(jìn)流動人口定居和完全城市化。

但是，探索一種新模式并非易事。近年來，珠三角地區(qū)開始推動“三舊改造”（舊廠房、舊村莊、舊城鎮(zhèn)）與“城市更新”，雖然對既有土地“招拍掛”制度有所突破，但其具體政策存在明顯的局限性，其中一個最大的問題，是現(xiàn)有政策規(guī)定被改造地段一般需要完全拆除重建后才能給予大產(chǎn)權(quán)，這就造成了很多城中村那些不需要全面進(jìn)行拆除重建、但需適當(dāng)降低建設(shè)密度并完善基礎(chǔ)設(shè)施的地段沒有激勵進(jìn)行改造，而那些本可以為高密度地段提供騰挪空間的低密度地段卻被高密度拆除重建，結(jié)果是土地優(yōu)化利用難以實(shí)現(xiàn)，而本來可以通過全村統(tǒng)籌改造后的中低端商品房供應(yīng)也難以實(shí)現(xiàn)。

所以，深圳城市更新政策推動后，開發(fā)商非常愿意與村集體組織合作，尋找村莊中村集體控制的那些容積率較低，完全拆除重建成本較小的地段進(jìn)行改造，而為了盈利，這些地段往往會進(jìn)行高密度建設(shè)。一旦這些地段被高密度建設(shè)后，村民小產(chǎn)權(quán)房集中建設(shè)的那些地段就沒有了騰挪空間，更無法進(jìn)行升級改造了，結(jié)果往往是改造過程中出現(xiàn)所謂“做活一塊，做死一片”的情況：正是因?yàn)橐恍┑囟维F(xiàn)有容積率較低（比如城中村的工業(yè)廠房地段），才需要和那些容積率較高的地段（比如居民自蓋的出租屋）進(jìn)行統(tǒng)籌改造，為后者降低減少密度、拓寬道路、完善基礎(chǔ)設(shè)施提供騰挪的空間。但按照目前城市更新政策下先易后難、全面拆除重建的改造方式，少數(shù)被拆除重建的地段全面提高了容積率，而現(xiàn)有容積率過高的地段則喪失了未來更新改造的余地。

報告提出，在深圳與珠三角這類已經(jīng)高密度建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房的地區(qū)，實(shí)際應(yīng)該推動的做法是鼓勵這些不需拆除重建的地段，通過自行改造、或公私合作來逐步降低建設(shè)密度，完善基礎(chǔ)設(shè)施，同時在補(bǔ)繳部分土地出讓金、繳納部分公益事業(yè)與基礎(chǔ)設(shè)施用地的條件下逐步賦予大產(chǎn)權(quán)。一旦采取這種措施，為了追求小產(chǎn)權(quán)房與大產(chǎn)權(quán)房的價差，村民與村集體對全村進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃并自行改造的積極性就會被馬上調(diào)動起來，深圳的高房價問題馬上可以得到抑制，政府也不需要再去搞什么人才房或者保障性住房了。

若能有效實(shí)施
3年可解決3億人口居住問題

而與珠三角集體建設(shè)用地已經(jīng)大規(guī)模法外入市的情況不同，在中國絕大部分地區(qū)的城中村與城郊村地段，這些地段建設(shè)密度仍然較低。

對于這些較低密度的城中村、城郊村地段，未來土地利用與改造的思路也可以遵循如下原則：就是政府與村集體通過談判進(jìn)行合理的利益分配：政府可以免費(fèi)拿走基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)用地，以及為進(jìn)行這些建設(shè)所需要投入資金等價的土地，剩余土地則交給村民進(jìn)行自主開發(fā)或合作開發(fā)。正是因?yàn)檫@些地段原有建設(shè)密度較低，改造難度更小，政府免費(fèi)取得基礎(chǔ)設(shè)施、公益事業(yè)用地以及為基礎(chǔ)設(shè)施融資的土地反而更容易，這些地段的更新改造難度就比深圳等地已經(jīng)高密度建設(shè)的城中村地段改造要來得低。

換句話說，只要在城中村、城郊村改造過程中設(shè)定合適的政府土地預(yù)留比例。就可以解決城市公共配套設(shè)施的土地取得與配套設(shè)施融資問題，從而實(shí)現(xiàn)有效的公私合作與全社會共贏。

報告提出，只要措施得力，政策推動后3年（2018-2020）中國人口主要流入地城市，尤其是幾十個特大城市與大城市，完全可以利用城郊村與城中村的集體土地很快建設(shè)起30-50億平米、4000-7000萬套左右可供租賃的住宅，基本可以解決現(xiàn)有城市的2.5億存量流動人口及其家庭成員，共計3億左右人口在流入地城市的居住問題。如是，中國的人口城鎮(zhèn)化率可以很快超過60%以上，與當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段基本適應(yīng)。即使以30億平米的保守場景計算，政策實(shí)施后三年光新增住房建設(shè)本身就可以直接帶動鋼鐵消費(fèi)1.35億噸、水泥6.6億噸、玻璃6.3.億平米。如果考慮到小區(qū)建設(shè)所需小區(qū)內(nèi)配套與大市政配套對鋼鐵、水泥以及其他建材與能源的消耗，那么上述建設(shè)的拉動效應(yīng)會更大。

此外，如果上述居住小區(qū)按照2的容積率進(jìn)行建設(shè)，根據(jù)目前全國小區(qū)建設(shè)情況，滿足日照間距要求，道路，綠地，公用設(shè)施用地小區(qū)內(nèi)小區(qū)土地70%，而建筑占地為30%，那么所蓋樓房一般在6-8層，那么30億平米住房建設(shè)總計所需集體土地大約為1500平方公里，相當(dāng)于目前全國城市建設(shè)用地規(guī)模不到2%。50億平米場景所需集體建設(shè)用地也只需要2500平方公里。中國主要人口流入地城市的城中村、城郊村完全有相應(yīng)的土地存量，不用更多占用新的耕地。

報告提出，在目前政府沒有建立起房價調(diào)控的長效機(jī)制的情況下，必須通過有效的土地制度改革來解決問題。相應(yīng)的改革建議如果實(shí)施，3億以上的流動人口及其留守家庭成員在流入地城市定居并完全市民化，將不僅有助于解決當(dāng)前不完全城鎮(zhèn)化帶來的各類社會問題而且可為中國新增至少1000-2000萬因照顧留守兒童而不得不返鄉(xiāng)的留守妻子（丈夫）作為城市新增勞動力。不僅減緩了城市中低收入勞動力工資過快上漲的壓力，有助于中國的國際競爭力和城市競爭力提升，還將有助于直接提高流動人口家庭收入，并從中長期增加勞動力供給與提高勞動力質(zhì)量。

而一旦逐步解決農(nóng)村幾千萬留守兒童在流入地接受義務(wù)教育的問題，并讓大批流動人口實(shí)現(xiàn)城市定居之后，中國將能夠培育一個日益龐大、購買力不斷增加的中等收入階層，這就可以大大提高中國的內(nèi)需，在拉動經(jīng)濟(jì)增長的態(tài)勢，促進(jìn)共享發(fā)展理念的有效落實(shí)，為未來遏制城市貧困問題的滋生、不斷改善城市治理，打下了良好基礎(chǔ)。