如何放？怎么管？四問“汽車產(chǎn)業(yè)投資管理新政”

近日，《中國汽車報》記者獨家獲悉，國家發(fā)展改革委員會（以下簡稱“國家發(fā)改委”）向各有關(guān)部門發(fā)布《汽車產(chǎn)業(yè)投資管理規(guī)定（征求意見稿）》（以下簡稱“《投資管理規(guī)定》”）。

國家發(fā)改委旨在通過《投資管理規(guī)定》，規(guī)范市場主體投資行為，引導(dǎo)社會資本合理投資，防止盲目建設(shè)與無序發(fā)展。《投資管理規(guī)定》已于5月25日結(jié)束征求意見，正式文件將于今年年內(nèi)發(fā)布。

記者注意到，《投資管理規(guī)定》對主體在中國境內(nèi)的汽車整車和零部件投資項目的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)進行重新修訂，與之前的行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)在思路、規(guī)則、方法、執(zhí)行上都有明顯區(qū)別。

《投資管理規(guī)定》從何而來？為何發(fā)生如此大的變化？目標(biāo)是什么？有哪些亮點又有哪些條款值得商榷？它會給汽車業(yè)帶來哪些實質(zhì)性的改變？

記者仔細閱讀了《投資管理規(guī)定》中的各項條款，并采訪了多位業(yè)內(nèi)專家，試圖找到這些問題的答案。

放權(quán)地方政府　市場能發(fā)揮決定性作用嗎？

《投資管理規(guī)定》中，最大的調(diào)整是明確了汽車整車和零部件投資項目均由地方投資主管部門實施備案管理。為此，國家發(fā)改委還明確了堅持簡政放權(quán)、放管結(jié)合、誰投資誰負(fù)責(zé)、誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管的原則。

“這是政府職能下放的重要舉措。以往全國的汽車項目必須由國務(wù)院投資主管部門審批，而產(chǎn)業(yè)投資新政中明確放權(quán)給地方政府，地方備案管理，國家監(jiān)管、問責(zé)。以前中央審批項目，地方政府與企業(yè)一起謀資質(zhì)，地方保護的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。隨著管理權(quán)的下放，地方政府成為管理者，要統(tǒng)籌管理省內(nèi)汽車項目，職責(zé)完全變了。”一位曾在政府重要部門工作過的業(yè)內(nèi)專家告訴記者。

記者注意到，《投資管理規(guī)定》中明確了地方投資主管部門的責(zé)任和義務(wù)，要求嚴(yán)格執(zhí)行《企業(yè)投資項目核準(zhǔn)和備案管理條例》等規(guī)定，依法依規(guī)辦理汽車投資項目備案，并通過《全國投資項目在線審批監(jiān)管平臺》及時將備案信息報送國務(wù)院投資主管部門；要求地方投資部門建立健全監(jiān)督責(zé)任制和責(zé)任追究制，加強汽車投資項目事中事后監(jiān)管；要求省級投資主管部門掌握本地區(qū)相關(guān)汽車產(chǎn)品產(chǎn)量和產(chǎn)能匯總情況，于每年3月底將本地區(qū)上年度產(chǎn)量和產(chǎn)能匯總情況上報國務(wù)院投資主管部門。

該專家稱，隨著地方政府職能上的變化，未來汽車項目的“準(zhǔn)生證”不會那么值錢了。企業(yè)之間的競爭將更加激烈，很多企業(yè)會被淘汰出局，市場在汽車產(chǎn)業(yè)資源配置中將起決定性作用。

但將汽車項目的審批權(quán)由國家發(fā)改委轉(zhuǎn)移至地方政府，就能確保市場在汽車產(chǎn)業(yè)資源配置中的決定性作用嗎？中國汽車工業(yè)協(xié)會顧問杜芳慈認(rèn)為并非如此，他表示：“雖然放權(quán)地方政府，但未來的汽車項目準(zhǔn)入仍然是政府操辦，這不符合市場經(jīng)濟規(guī)律?！锻顿Y管理規(guī)定》雖然降低了發(fā)改委審批門檻，但地方門檻也相應(yīng)提高了，仍然是政府聯(lián)合辦企業(yè)的思路。”

也有專家表示，《投資管理規(guī)定》看似放權(quán)地方政府，其實對各省發(fā)展新項目有明確的要求。比如，新建獨立純電動汽車企業(yè)，要求所在區(qū)域內(nèi)的新建純電動車企業(yè)投資均已建成工廠，且產(chǎn)量達到建設(shè)規(guī)模。因一家企業(yè)的過失牽連到其他企業(yè)，多少有些“連坐”的意味。這顯然不是市場經(jīng)濟管理思路，將項目審批權(quán)交給地方政府，恐怕難以發(fā)揮市場的決定性作用。

限定準(zhǔn)入門檻　結(jié)構(gòu)調(diào)整、技術(shù)創(chuàng)新能實現(xiàn)嗎？

在《投資管理規(guī)定》的第二、三、四章，國家發(fā)改委分別就燃油汽車投資項目、純電動汽車投資項目和汽車零部件投資項目進行了詳細說明。

其中，燃油汽車投資項目中，禁止新建獨立燃油汽車整車企業(yè)，禁止現(xiàn)有汽車整車企業(yè)跨乘用車、商用車類別建設(shè)燃油汽車生產(chǎn)能力，禁止燃油汽車僵尸企業(yè)股權(quán)變更。對現(xiàn)有汽車企業(yè)擴大燃油車生產(chǎn)能力，也做了更為嚴(yán)格的要求，包括上兩個年度汽車產(chǎn)能利用率均高于全行業(yè)平均水平，上兩個年度新能源汽車產(chǎn)能占比均高于全行業(yè)平均水平等六項具體條款。

“目的很明確，就是要嚴(yán)格控制燃油車產(chǎn)能，讓企業(yè)集中注意力發(fā)展新能源汽車，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。”有專家告訴記者。

對于純電動汽車項目，國家發(fā)改委用了整整三頁的篇幅進行了詳細說明。其中，新建獨立純電動汽車企業(yè)所在區(qū)域要滿足新能源汽車保有量占比高于全國平均水平、電動汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施比較完善、樁車比高于全國平均水平、僵尸企業(yè)和僵尸資質(zhì)清理工作全部完成等一系列條件。

這樣的要求顯然比2015年6月國家發(fā)改委、工信部制定下發(fā)的《新建純電動乘用車企業(yè)管理規(guī)定》嚴(yán)格很多，新建電動汽車企業(yè)的門檻大幅提升。

對此，中國汽車工業(yè)協(xié)會副秘書長師建華表示，《投資管理規(guī)定》引導(dǎo)新能源汽車行業(yè)規(guī)范健康地成長。國家發(fā)改委之前對于電動汽車投資項目的管理，客觀上使新能源汽車產(chǎn)業(yè)還沒發(fā)展起來，產(chǎn)能已經(jīng)過剩。如今政府部門及時剎車，避免事態(tài)更嚴(yán)重。

中國社科院工業(yè)經(jīng)濟研究所工業(yè)發(fā)展室主任趙英認(rèn)為，在新能源汽車領(lǐng)域，一些不具備研發(fā)能力和技術(shù)實力的企業(yè)一擁而上，造成了產(chǎn)能過剩，政府部門注意到這種狀況后，及時提高入局門檻很有必要。

對于汽車零部件投資項目，《投資管理規(guī)定》則限定了技術(shù)門檻，如新增發(fā)動機項目，汽油發(fā)動機升功率不低于70kW，柴油發(fā)動機升功率不低于50 kW。要求新建車用動力電池項目，能量型車用動力單體比能量不低于300瓦時/千克，系統(tǒng)比能量不低于220瓦時/千克。

趙英認(rèn)為，在零部件投資項目上設(shè)定技術(shù)門檻，是為了避免低端制造盲目擴張，引導(dǎo)企業(yè)加快關(guān)鍵技術(shù)的研發(fā)突破，促進汽車產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的提升。但也有專家認(rèn)為，設(shè)定如此具體的技術(shù)門檻，會使人們過分關(guān)注各項指標(biāo)，從而阻礙技術(shù)創(chuàng)新的想象力和拓展空間，在多元化技術(shù)路線并存，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型方向仍存變數(shù)的情況下，用幾項技術(shù)指標(biāo)限制創(chuàng)新思維的做法很不妥。

思路轉(zhuǎn)變　能與工信部雙準(zhǔn)入有效銜接嗎？

記者注意到，《投資管理規(guī)定》最后一章寫明：2015年發(fā)改委、工信部發(fā)布的《新建純電動乘用車企業(yè)管理規(guī)定》、2017年發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于完善汽車投資項目管理的意見》、2004年發(fā)改委的《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》將自產(chǎn)業(yè)投資新政實施之日起廢止。

“《投資管理規(guī)定》意義重大，它可以被視作是1994年版、2004年版《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》后，我國的第三版《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》。”有業(yè)內(nèi)專家告訴記者，“同時，《投資管理規(guī)定》是中央深化改革、全面開放精神的重要落地，尤其是《投資管理規(guī)定》引入了負(fù)面清單管理模式，寫明了企業(yè)不能投資的領(lǐng)域和產(chǎn)業(yè)，明確了哪些是不能做的事。”

《投資管理規(guī)定》的重要性不言而喻，它體現(xiàn)了國家發(fā)改委汽車行業(yè)管理思路的轉(zhuǎn)變、方式的調(diào)整。很多業(yè)內(nèi)人士也判斷，《投資管理規(guī)定》一旦實施，將給汽車產(chǎn)業(yè)帶來明顯的變化。

但也有專家認(rèn)為，國家發(fā)改委只是管理汽車項目的投資，汽車企業(yè)及產(chǎn)品的準(zhǔn)入則是由工信部管理。今年4月，工信部起草了《道路機動車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入許可管理辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“《征求意見稿》”），提出簡化車輛生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入類別、優(yōu)化車輛產(chǎn)品準(zhǔn)入管理程序和方式等改革措施。但《征求意見稿》也明確了，工信部依據(jù)技術(shù)審查結(jié)果和公示復(fù)核結(jié)果對受理的車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入許可申請作出是否批準(zhǔn)的決定。

接近工信部的人士告訴記者，《征求意見稿》進一步完善了汽車企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理辦法，但管理思路沒有變，依然是企業(yè)和產(chǎn)品雙準(zhǔn)入模式，也依然是由工信部進行審批。

如此看來，國家發(fā)改委放權(quán)地方政府，工信部沿用傳統(tǒng)思路，兩部委的政策能否有機協(xié)調(diào)，對于簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)能否實現(xiàn)有著重要的意義。雙準(zhǔn)入的有效銜接，是政府管理思路轉(zhuǎn)變的目的能否最終實現(xiàn)的關(guān)鍵所在。

入場難度加大　“鯰魚”還能發(fā)揮“鯰魚效應(yīng)”嗎？

《投資管理規(guī)定》一出，很多業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，新規(guī)對目前在市場上活躍度很高的造車新勢力的打擊很大。當(dāng)前造車新勢力的產(chǎn)品幾乎都是電動汽車，一些企業(yè)已經(jīng)獲得生產(chǎn)資質(zhì)，一些沒有生產(chǎn)資質(zhì)的造車新勢力則依靠傳統(tǒng)車企為其代工?！锻顿Y管理規(guī)定》提升電動汽車的準(zhǔn)入門檻后，這些造車新勢力的壓力明顯增大，獲得生產(chǎn)資質(zhì)的難度增大。此外，之前的入局者如果不能滿足條件，也面臨被清退的危險。

趙英認(rèn)為，國家發(fā)改委提高準(zhǔn)入門檻，并不僅僅是針對造車新勢力，無論新舊，未來車企的壓力都會加大，面對同等挑戰(zhàn)。也有專家稱，“《投資管理規(guī)定》是要限制造車新勢力入場”這種說法是片面的。他說：“我們不必過多關(guān)注新造車企業(yè)的處境，只要政府部門提供真正開放的發(fā)展環(huán)境，真正有能力、技術(shù)實力突出的企業(yè)一定會脫穎而出。”

《投資管理規(guī)定》中，國家發(fā)改委還對新建獨立純電動汽車企業(yè)投資管理項目的法人和股東股權(quán)做出了明確規(guī)定。比如所有股東在項目建成且產(chǎn)量達到建設(shè)規(guī)模前，不撤出股本；股東現(xiàn)有的新建純電動汽車企業(yè)投資項目均已建成，且產(chǎn)量達到建設(shè)規(guī)模，不存在違規(guī)建設(shè)項目；主要股東股權(quán)高于三分之一的，自有資金和融資能力也需要滿足一定條件。

師建華告訴記者，那些已經(jīng)拿到“準(zhǔn)生證”卻不具備生產(chǎn)能力的新造車企業(yè)，應(yīng)該對自己的盲目投入負(fù)責(zé)。任何投資都是有風(fēng)險的，如果企業(yè)不仔細衡量自身的技術(shù)、能力和市場環(huán)境就盲目湊熱鬧，勢必要承擔(dān)不良后果。

目前，一些造車新勢力正在等待入場，國家發(fā)改委卻拿出了這樣一份《投資管理規(guī)定》，提出了更多的要求。由此可以看出，汽車產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入政策的穩(wěn)定性不強，政策變化大對后來者明顯不公平。企業(yè)投身新能源汽車領(lǐng)域也是響應(yīng)國家號召，增強汽車產(chǎn)業(yè)活力。但這樣具有針對性的政策一旦出臺，難免會打擊造車新勢力的士氣、影響資本的活躍度，政府部門期待的“鯰魚效應(yīng)”恐怕難以顯現(xiàn)。