每日經(jīng)濟新聞 2018-04-01 22:19:26
每經(jīng)編輯 每經(jīng)記者 張 韻 每經(jīng)編輯 姚治宇
▲胡加祥
每經(jīng)記者 張 韻 每經(jīng)編輯 姚治宇
設立第三批自貿(mào)試驗區(qū)是國家構建開放新格局的一項重大戰(zhàn)略舉措。在掛牌一周年之際,7大自貿(mào)區(qū)在將經(jīng)驗復制推廣的同時,正醞釀新一輪改革開放創(chuàng)新的任務清單。
從保稅區(qū)到自貿(mào)試驗區(qū),再從自貿(mào)試驗區(qū)到未來的自由貿(mào)易港,在投資、貿(mào)易、金融等方面政府職能不斷突破,推動形成中國對外開放新格局。那么,自貿(mào)試驗區(qū)過去制度創(chuàng)新的成果如何?又存在哪些發(fā)展瓶頸?未來如何展開新的實踐?日前,《每日經(jīng)濟新聞》記者(以下簡稱NBD)采訪了上海交通大學凱原法學院教授、亞洲法律中心主任胡加祥。
“它們不是稅收的洼地,而是政策的高地。”多年參與上海自貿(mào)區(qū)建設課題論證和分析的胡加祥教授認為,自貿(mào)試驗區(qū)的特點就是給制度創(chuàng)新一個施展的空間和舞臺。
NBD:如何看待中國自由貿(mào)易試驗區(qū)在制度創(chuàng)新上的貢獻?剛滿一周年的第三批自貿(mào)區(qū)有何特點和成效?
胡加祥:首先需要避免社會上一種普遍的認識誤區(qū)。作為政策的試驗地,自貿(mào)區(qū)與以往的深圳、珠海、廈門等經(jīng)濟特區(qū)不同,不是靠稅收優(yōu)惠來吸引國內(nèi)外的投資貿(mào)易,它主要的目的是簡化行政審批手續(xù)。
然后再看目前為止中國的11個自貿(mào)區(qū),它們在整體上服務于國家制度創(chuàng)新的總目標,同時每個自貿(mào)區(qū)都有各自的側重。比如多個自貿(mào)區(qū)本身也擔負著直接與“一帶一路”建設進行對接的任務。
福建、廣東自貿(mào)區(qū)主要通過“21世紀海上絲綢之路”加強與沿線國家的經(jīng)貿(mào)對接力度;河南自貿(mào)區(qū)以打造多式聯(lián)運國際物流中心為目標,在航空方面的制度創(chuàng)新會成為重要的發(fā)展方向;重慶自貿(mào)區(qū)聚焦建設“一帶一路”和長江經(jīng)濟帶的互聯(lián)互通樞紐,不斷拓展中歐班列是其制度創(chuàng)新的重要目標;而四川、遼寧自貿(mào)區(qū)則是在帶動國內(nèi)西南、東北地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和對外開放任務上施展創(chuàng)新抱負。
而獨具特色的浙江自貿(mào)區(qū),因若干個島嶼形成的天然屏障,使得油品企業(yè)快速集聚,成為成品油等油類戰(zhàn)略儲運基地,在探索保稅油跨關區(qū)直供、保稅燃油加注“一口受理”平臺等制度創(chuàng)新上發(fā)揮作用。
總而言之,自貿(mào)區(qū)不是稅收的洼地,而是政策的高地。
NBD:那么自貿(mào)區(qū)又在全國制度創(chuàng)新、法律完善中扮演怎樣的角色?
胡加祥:比如“負面清單”是自貿(mào)區(qū)成立的一個最大的貢獻,它的貢獻在于一種觀念的轉變,可以說是“法不禁止皆可為”的典型代表。自貿(mào)區(qū)設立的目標是去突破現(xiàn)有制度的束縛,當然這種突破不是想干就能干,首先需要征得國家有關部門的同意。
在2013年上海自貿(mào)區(qū)設立之后,全國人大就專門授權上海自貿(mào)區(qū)暫停實施“三資企業(yè)法”若干條款的法律規(guī)定,可以看出自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新也在立法層面得到保障。
當然,更多的還是一些行政管理上的規(guī)定,比如在市場準入方面,自貿(mào)區(qū)可以通過國務院各部委許可以后先開一個口子,在自貿(mào)區(qū)內(nèi)先行先試,如果試行成功了,就可以把這些限制在全國層面逐步取消,這樣就打開了這個市場。
所以現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)的一個主要的特點就是給制度創(chuàng)新一個施展的空間和舞臺。
NBD:從細分領域來看,比如跨境雙向人民幣資金池、設立FT賬戶是自貿(mào)區(qū)的重要創(chuàng)新成果,您如何評價目前國內(nèi)自貿(mào)區(qū)范圍內(nèi)的金融制度創(chuàng)新?
胡加祥:中國自貿(mào)區(qū)主要有三個區(qū)塊在進行金融創(chuàng)新,上海和深圳是最有條件的。但現(xiàn)在的金融制度創(chuàng)新存在無法突破的根本性問題。
因為它僅僅是在自貿(mào)區(qū)這么一個小小的范圍里面做實驗,幾年開放下來可能確實沒有發(fā)現(xiàn)外資進入存在什么太大的風險,但想要在全國層面做到金融開放,單從人民幣資金池看是沒有可比性的,這個系統(tǒng)性風險我們誰都無法預料。
要是盤點一下上海自貿(mào)區(qū)這幾年的發(fā)展積累,相對于當初設立的幾個目標,應該說金融領域改革的成績是最不盡如人意的,但這個不怪上海。
NBD:那么以新加坡、香港、上海三個亞洲金融中心為例,如何去平衡國際金融中心建設當中制度創(chuàng)新和風險防控之間的關系?
胡加祥:從亞洲金融中心而言,之所以說成績不盡如人意,一個很重要的原因是,一切的改革創(chuàng)新的最終目的是將經(jīng)驗復制推廣到全國范圍,而金融是全國的一盤棋,不可能給上海一個單獨的金融區(qū)域。
具體來說,內(nèi)地用的還是人民幣結算,而上海不可能像香港有自己發(fā)行的貨幣和一套金融管理體制。雖然上海自貿(mào)區(qū)給人民幣結算劃定一個資金池,但這個資金池里的金額和整個金融系統(tǒng)是隔開的。
上海自貿(mào)區(qū)要建設金融中心,和香港、新加坡有一個本質(zhì)的區(qū)別,一個形象的比喻是“帶著枷鎖跳舞”。上海自貿(mào)區(qū)目前擁有的金融制度創(chuàng)新,無法撬動我們整個國家的金融體制。
所以,下一步金融制度改革,就像中國的經(jīng)濟不可能一口吃成胖子一樣,要一點點地去完善。
NBD:在市場準入方面,外商投資有“負面清單”等,您如何看待目前投資領域的制度創(chuàng)新?
胡加祥:剛才說到負面清單對自貿(mào)區(qū)最大的貢獻是一種觀念的轉變,反過來說,負面清單對行政機關是有壓力的。因為在國際上的通行做法是清單的內(nèi)容只能越減越少,所以會迫使行政手續(xù)要越來越簡化,市場要越來越開放。
不過,外商投資人進入中國市場目的是沖著利潤去的,從這個層面上說,哪怕自貿(mào)區(qū)手續(xù)再簡便,進來以后發(fā)現(xiàn)投資辦廠沒享受到投資優(yōu)惠,對企業(yè)就沒有什么吸引力。
另一方面,我國的不同地區(qū)行政辦事效率不一樣,例如浙江的“最多跑一次”在全省推廣,那么不在自貿(mào)區(qū)的企業(yè)辦事也非常簡便了,甚至在辦公點的選擇、人才的招聘上更方便優(yōu)惠,那么自貿(mào)區(qū)又憑什么去吸引外資。
按照這個邏輯去推斷,未來新增企業(yè)的數(shù)量增長會放緩,所以不要被表面上的一些數(shù)字所迷惑了,自貿(mào)區(qū)的發(fā)展這幾年固然有長足的進步,但也會存在一些只占坑、不開業(yè)的企業(yè)數(shù)量。
NBD:下一步要繼續(xù)推進制度創(chuàng)新,在國際貿(mào)易領域?qū)嵺`方面您有哪些建議?有沒有需要重點制度改革的領域?
胡加祥:目前沒有,我覺得這是一個實踐的過程,完全是自下而上的,發(fā)揮的是地方政府和相關機構的主觀能動性。
自由貿(mào)易港結合了當年的經(jīng)濟特區(qū)和現(xiàn)在的自貿(mào)區(qū)的雙重優(yōu)點,因為它不單純地靠減稅,更多承載的是市場準入流程的簡化。所以自由貿(mào)易港是相對自貿(mào)試驗區(qū)發(fā)展的一個高級階段,也同時意味著不可能遍地開花。國家未來可能會有更多第四批第五批自貿(mào)區(qū)出現(xiàn),但從目前來看涉及到立法問題,在自由港的選擇上就會謹慎得多。
說到底,自貿(mào)試驗區(qū)就是國家建了一個舞臺讓職能部門盡情去發(fā)揮,需要做哪些事情向國家匯報,然后國家覺得可行,那么就先行先試,效果好且不存在問題,便把經(jīng)驗積累起來在全國推廣。
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