別了！銀監(jiān)會保監(jiān)會 金融監(jiān)管格局正式轉向“一行兩會”時代

每經記者 袁園

3月21日下午，銀監(jiān)會、保監(jiān)會整合“謎底”正式揭曉，原中國銀監(jiān)會主席郭樹清出任中國銀行保險監(jiān)督管理委員會首任主席。

此前的3月13日，國務院機構改革方案提請十三屆全國人大一次會議審議。方案顯示，中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會的職責將進行整合，組建中國銀行保險監(jiān)督管理委員會，作為國務院直屬事業(yè)單位。同時，方案還將銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬訂銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行。

此次合并銀監(jiān)會和保監(jiān)會的考慮主要是為了深化金融監(jiān)體質改革，解決現象體制存在的監(jiān)管職責不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，防范系統性金融風險的發(fā)生。

有業(yè)內人士表示，成立中國銀行保險監(jiān)督管理委員會說明了金融監(jiān)管從分業(yè)監(jiān)管到功能監(jiān)管的變化，是當下金融大監(jiān)管發(fā)展的趨勢，也有利于消除監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。

告別“一行三會”金融監(jiān)管格局

國務院機構改革方案顯示，未來，中國銀行保險監(jiān)督管理委員會的主要職責是，依照法律法規(guī)統一監(jiān)督管理銀行業(yè)和保險業(yè)，維護銀行業(yè)和保險業(yè)合法、穩(wěn)健運行，防范和化解金融風險，保護金融消費者合法權益，維護金融穩(wěn)定。

此外，將中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會和中國保險監(jiān)督管理委員會擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入中國人民銀行。不再保留中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會。

對于此次調整，方案稱：“金融是現代經濟的核心，必須高度重視防范金融風險、保障國家金融安全。為深化金融監(jiān)管體制改革，解決現行體制存在的監(jiān)管職責不清晰、交叉監(jiān)管和監(jiān)管空白等問題，強化綜合監(jiān)管，優(yōu)化監(jiān)管資源配置，更好統籌系統重要性金融機構監(jiān)管，逐步建立符合現代金融特點、統籌協調監(jiān)管、有力有效的現代金融監(jiān)管框架，守住不發(fā)生系統性金融風險的底線。”

該方案的提出，意味著實行多年的“一行三會”金融監(jiān)管格局迎來變局，變成了“一行兩會”。

1986年，《中華人民共和國銀行管理暫行條例》頒布后，從法律上明確了人民銀行作為中央銀行和金融監(jiān)管當局的職責。人民銀行開始行使中央銀行職能，同時也肩負起對包括銀行、證券、保險、信托在內的整個中國金融業(yè)的監(jiān)管職責。這期間直至20世紀90年代初期，中國金融業(yè)屬于混業(yè)監(jiān)管時期。

自20世紀90年代以來，經濟體制改革的步伐加快，我國陸續(xù)成立中國證券監(jiān)督管理委員會、中國保險監(jiān)督管理委員會、中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會，中國金融監(jiān)管逐步走向分業(yè)監(jiān)管。正式形成了由人民銀行負責貨幣政策，銀監(jiān)會、證監(jiān)會和保監(jiān)會實施分業(yè)監(jiān)管的“一行三會”格局。

有業(yè)內人士表示，分業(yè)監(jiān)管的產生背景就是不斷有新的金融市場、金融業(yè)務的發(fā)展。證監(jiān)會的建立就是因為有了股票市場，需要有專業(yè)的監(jiān)管。保險業(yè)發(fā)展起來之后，因其特殊性，也需要單獨監(jiān)管?？紤]到銀行監(jiān)管跟中央銀行之間的關系非常密切，中央銀行的貨幣政策都是通過商業(yè)銀行來落地，所以最后才區(qū)分開銀監(jiān)會和人民銀行各自的職責，最終形成了“一行三會”分業(yè)監(jiān)管的格局。

但是，隨著金融業(yè)混業(yè)經營的不斷深化，不同金融機構業(yè)務關聯性增強，新金融業(yè)態(tài)層出不窮，金融風險跨行業(yè)、跨市場的傳染性也在不斷增強。分業(yè)監(jiān)管很難完全做到全方位監(jiān)管，甚至隨著金融業(yè)態(tài)的增多，存在監(jiān)管空白，給金融行業(yè)的發(fā)展埋下風險。

“此前的分業(yè)監(jiān)管不完全適應金融業(yè)務綜合經營的現實，合并銀行、保險的分業(yè)監(jiān)管體系有助于適應綜合經營趨勢。”國務院發(fā)展研究中心金融研究所保險研究室副主任朱俊生對記者表示。這也是此次方案提到合并銀監(jiān)會和保監(jiān)會的初衷：統籌協調監(jiān)管。

東方金誠首席分析師徐承遠對《每日經濟新聞》記者表示，此次銀行保險監(jiān)督管理委員會的組建方案是金融監(jiān)管體制改革的重要開端，是為防范系統性金融風險確立的新的組織架構，向統一金融監(jiān)管框架方面邁出了堅實的一步。預計新的監(jiān)管架構將圍繞統一宏觀審慎監(jiān)管和強化行為監(jiān)管持續(xù)優(yōu)化，將主要金融業(yè)務納入統一監(jiān)管體系，進一步增強金融監(jiān)管的統一性，提升防范系統性金融風險的能力。

從嚴監(jiān)管政策仍將持續(xù)強化

“銀行保險監(jiān)督管理委員會的設立說明了從分業(yè)監(jiān)管到功能監(jiān)管的變化。”中南財經政法大學金融協創(chuàng)中心研究員李虹含對《每日經濟新聞》記者表示，功能監(jiān)管是按照經營業(yè)務的性質來劃分監(jiān)管對象的金融監(jiān)管模式。一方面功能監(jiān)管能夠消除金融創(chuàng)新帶來的“監(jiān)管真空”，另一方面又能減少監(jiān)管標準不統一導致的“監(jiān)管套利”，進一步加強監(jiān)管部門間的溝通協調，推動同一類業(yè)務不同行業(yè)資本監(jiān)管標準的協調一致，促進市場公平競爭，防范監(jiān)管套利，主要是消除規(guī)避監(jiān)管指標套利和規(guī)避監(jiān)管政策違規(guī)套利兩類。

具體到銀行和保險行業(yè)的影響，徐承遠表示，對銀行業(yè)而言，銀行業(yè)金融機構在金融體系中規(guī)模、影響力均較大。預計中國銀行保險監(jiān)督管理委員會成立后，針對銀行的從嚴監(jiān)管政策將得以持續(xù)強化。隨著監(jiān)管政策的協調性進一步增強，銀行業(yè)金融機構同業(yè)業(yè)務、表外業(yè)務等監(jiān)管套利高發(fā)領域將面臨繼續(xù)調整。

而對保險行業(yè)而言，徐承遠認為，保險業(yè)仍處于快速發(fā)展階段，但近年來也暴露了行業(yè)中虛假出資、治理失效、資金亂用、業(yè)務亂做、誤導銷售等亂象。此次監(jiān)管改革將有利于各方形成監(jiān)管合力，補齊監(jiān)管短板，保險機構將面臨更加全面的監(jiān)管環(huán)境，其經營合規(guī)性將會明顯提升。同時，我國保險業(yè)正處在償二代二期工程建設的關鍵節(jié)點，提高監(jiān)管效果，有利于促進行業(yè)健康發(fā)展。

此外，對于將中國銀監(jiān)會和保監(jiān)會擬定銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)草案和審慎監(jiān)管基本制度的職責劃入人民銀行的議案，業(yè)內人士認為，這意味著銀行業(yè)、保險業(yè)重要法律法規(guī)將更可能超越本行業(yè)的部門利益。“有助于明確銀行、保險監(jiān)管目標，即主要立足于風險監(jiān)控與消費者保護，而不是行業(yè)發(fā)展，有助于解決此前存在的監(jiān)管部門行業(yè)發(fā)展與風險控制、消費者保護之間的角色沖突，對于打破之間不同監(jiān)管部門之間的監(jiān)管真空與監(jiān)管套利具有積極的意義。”朱俊生對《每日經濟新聞》記者表示，新的職能劃分強化了人民銀行的宏觀審慎監(jiān)管職能。這在理論上有助于增加貨幣政策與審慎監(jiān)管之間的協調配合，賦予了央行應對系統性風險的手段。