中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希：防風(fēng)險(xiǎn)要從整體上把握 央地財(cái)政關(guān)系改革將加快

每經(jīng)編輯 張鐘尹    

每經(jīng)記者 張鐘尹 每經(jīng)編輯 趙 橋

2017年12月底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議確定，今后三年要重點(diǎn)抓好決勝全面建成小康社會的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。其中，打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)更是被放在了首位。

如何理解當(dāng)前我國面臨的重大風(fēng)險(xiǎn)，如何做好對風(fēng)險(xiǎn)的管理工作？《每日經(jīng)濟(jì)新聞》記者（以下簡稱NBD）就此專訪了中國財(cái)政科學(xué)研究院院長劉尚希。

劉尚希

防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)需劃分責(zé)任

NBD：2017年以來，財(cái)政部對于防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范地方政府融資行為發(fā)了一系列文件。您認(rèn)為如何理解當(dāng)前的重大風(fēng)險(xiǎn)？風(fēng)險(xiǎn)在財(cái)政方面的體現(xiàn)是怎樣的？

劉尚希：防范重大風(fēng)險(xiǎn)需要從整體上準(zhǔn)確把握各個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)，不能局限于一個(gè)部門、某一個(gè)環(huán)節(jié)的重大風(fēng)險(xiǎn)。比如說，財(cái)政、金融、經(jīng)濟(jì)這三個(gè)領(lǐng)域的風(fēng)險(xiǎn)是相互轉(zhuǎn)化、相互穿透的，可以疊加放大。財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)可以金融化，經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)可以財(cái)政化，金融風(fēng)險(xiǎn)也可以財(cái)政化。所以我們不能以線性思維，固化地從各個(gè)領(lǐng)域去識別財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、金融的風(fēng)險(xiǎn)。

從更大的范圍來看，還有民生風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，這五大風(fēng)險(xiǎn)是相互穿透、轉(zhuǎn)化的，可能以不同的面目呈現(xiàn)出來。這五大風(fēng)險(xiǎn)一旦超出臨界點(diǎn)，都會轉(zhuǎn)化為公共風(fēng)險(xiǎn)。公共風(fēng)險(xiǎn)源于各個(gè)領(lǐng)域，一旦成型，就只能通過集體的力量共同行動才能去防范化解。可以說，公共風(fēng)險(xiǎn)是財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的源頭，財(cái)政將是風(fēng)險(xiǎn)的最終承擔(dān)者，變成政府的風(fēng)險(xiǎn)。

具體來說，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)并不能僅僅從財(cái)政的收支角度來看，也不能局限于地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)這一個(gè)角度。

NBD：對于防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，財(cái)政部門做了許多工作，包括嚴(yán)控增量、規(guī)范地方政府融資行為等等，您認(rèn)為該如何做好風(fēng)險(xiǎn)管理工作？

劉尚希：地方債務(wù)形成并快速增長有多方面原因，如與體制機(jī)制有關(guān)系，當(dāng)前中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任，劃分得不是太清楚。其次，多年來對地方政府各方面的考核帶來的財(cái)政壓力，不得不通過各種方式的融資來緩解。此外，我國正處于城鎮(zhèn)化過程中，地方政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)很重，靠地方財(cái)政收入和轉(zhuǎn)移支付都無法滿足建設(shè)的需求。

要管理好地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，這包含了兩個(gè)層次：一是體制機(jī)制的改革，也就是中央與地方、財(cái)政部門和其他政府部門之間的責(zé)權(quán)劃分，尤其風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任怎么樣劃分清楚；二是統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，各政府部門之間不協(xié)調(diào)、沒有統(tǒng)籌，也將產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)。政府內(nèi)部上下左右的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)至關(guān)重要，這既可提高防范化解風(fēng)險(xiǎn)的有效性，也避免政府自造風(fēng)險(xiǎn)。

此外還要有效管控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，要轉(zhuǎn)變觀念和思路，不能就債務(wù)論債務(wù)。從表面上看，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)來自于債務(wù)本身，似乎控制住了債務(wù)，就控制住了風(fēng)險(xiǎn)。順著這個(gè)邏輯，債務(wù)成了風(fēng)險(xiǎn)的源頭。其實(shí)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)在于償還能力，而償還能力取決于債務(wù)使用，也就是說，債務(wù)使用是否提高了償還能力，即地方未來的財(cái)源、稅源是否擴(kuò)大了。從本質(zhì)上看，債務(wù)與地方發(fā)展是否形成良性循環(huán)，這才是控制風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵。

房地產(chǎn)稅目前等待立法

NBD：財(cái)政部部長肖捷在解讀十九大報(bào)告時(shí)指出，建立權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系。您此前也提及，目前來看事權(quán)劃分改革進(jìn)展不大，您對此如何看待？

劉尚希：央地財(cái)政關(guān)系方面下一步將會加快改革。需要強(qiáng)調(diào)的是，十八屆三中全會明確了財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。財(cái)政運(yùn)行的過程本身就是國家治理的過程。財(cái)政涉及到國家、企業(yè)、個(gè)人之間的利益，不論公共利益還是個(gè)人利益都與財(cái)政關(guān)聯(lián)在一起。所以財(cái)政本身就是一個(gè)國家治理的問題。

事權(quán)、支出責(zé)任的劃分是一個(gè)國家治理問題，不是一個(gè)簡單的、財(cái)政方面的業(yè)務(wù)問題。從這點(diǎn)來看，事權(quán)、支出責(zé)任劃分改革屬于國家治理改革，是一項(xiàng)高位階的改革，其難度是不言而喻的。這意味著這項(xiàng)改革的位置要上移，需要頂層設(shè)計(jì)、頂層協(xié)調(diào)、頂層推動。

NBD：在深化稅收制度改革，健全地方稅體系工作中，在以增值稅等為主的間接稅方面改革步伐較快，但在直接稅方面，如個(gè)人所得稅、房地產(chǎn)稅目前停滯不前，您預(yù)計(jì)明年會看到哪些進(jìn)展？

劉尚希：房地產(chǎn)稅目前等待立法，這涉及到大家對房地產(chǎn)稅的認(rèn)識，以及房地產(chǎn)稅與其他稅種的聯(lián)動。當(dāng)草案開始征求意見，才意味著見到眉目。從起草方案到征求意見，再到正式出臺，在一年之內(nèi)是無法完成的。

同時(shí)，房地產(chǎn)稅出臺，其他稅種可能要相對調(diào)整，比如交易環(huán)節(jié)稅種是保留還是取消。中國這么大，各個(gè)地方差距也比較大，不能孤立地把這個(gè)稅種推出來，要統(tǒng)籌考慮地方稅問題。同時(shí)，房地產(chǎn)稅立法的進(jìn)展還要考慮到房地產(chǎn)市場的變化。

個(gè)稅方面，個(gè)稅改革方案已經(jīng)研究了多年，分類與綜合相結(jié)合的改革方向早就定了。輿論似乎最關(guān)注的是免征額，即俗稱的起征點(diǎn)，這也引導(dǎo)政策老是調(diào)整起征點(diǎn)，而不是整體優(yōu)化。下一步，改革應(yīng)當(dāng)注重個(gè)稅的整體優(yōu)化以及與其他稅種的整體優(yōu)化。

目前的方案也在不斷優(yōu)化之中，包括要考慮國際變化、國內(nèi)社會的變化等因素。不過，綜合與分類相結(jié)合的稅改方向不會改變。個(gè)稅改革方案是一個(gè)整體，很多問題如設(shè)置抵扣、起征點(diǎn)、稅率和級距等都要綜合起來考慮。